I SA/Wr 399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant Anna Kruś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że akt wymieniony w pkt I nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Skarbowej kwotę 100,00 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. prowadził wobec A. S., (Zobowiązanego, Skarżącego) postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 28.04.2003 r., obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne miesiące 2000 r. i 2001 r. W dniu 12.04.2010 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. wystawił kolejne tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] i następnie, działając, jako organ egzekucyjny, dokonał na podstawie art. 79 § 1 u.p.e.a., zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu doręczono Zobowiązanemu dnia 14.04.2010 r. Pismem z dnia 19.04.2010 r., Zobowiązany zwrócił się do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. o "anulowanie przysłanych tytułów wykonawczych", podnosząc, "że ciążący na nim obowiązek został wykonany, cała bowiem zaległość była spłacana w comiesięcznych ratach". Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W., mając na uwadze zarówno charakter pisma, termin, w jakim zostało ono wniesione, jak również argumenty w nim podniesione, zakwalifikował je, jako zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], oddalił, jako nieuzasadniony, zarzut rozłożenia na raty obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o nr: [...] do [...] oraz uznał zarzut wykonania obowiązku objętego tymi tytułami wykonawczymi, umarzając w tym zakresie postepowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu, organ egzekucyjny wskazał, że zaległości objęte wymienionymi tytułami wykonawczymi w rzeczywistości zostały uregulowane w toku postępowania wszczętego w 2003 r. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej organ egzekucyjny wskazał, że zaległości objęte tytułami wykonawczymi nie są spłacane w ramach układu ratalnego, lecz są one egzekwowane w ramach postępowania egzekucyjnego, bowiem Zobowiązany nie składał wniosku o rozłożenie na raty spłaty zaległości. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że pismo z dnia 06.05.2003 r., na które powołuje się Zobowiązany, stanowi jedynie informację o dokonywaniu potrąceń ze świadczenia emerytalnego. Jednocześnie organ egzekucyjny postanowieniem z tego samego dnia o numerze [...] uznał za nie zasadny zarzut wykonania obowiązku, co do należności objętych tytułami nr: [...], od [...] do [...]. Ponadto, organ egzekucyjny przyznając, że faktycznie doszło do niesłusznego objęcia postępowaniem egzekucyjnym należności za okres dochodzony na podstawie uprzednio w 2003 wystawionych tytułów wykonawczych, postanowieniem z dnia [...] r nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne objęte tytułami o numerach [...], od [...] do [...] do [...] i od [...] do [...], ( co, do których uznano oba zarzuty za niezasadne). Zobowiązany, zaskarżył wszystkie powyższe postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. Strona ponownie podniosła zarzut wykonania obowiązku. Wskazała, bowiem, że cała ciążąca na niej zaległość wraz odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, która łącznie wynosiła 32.642,70 zł, została spłacona w ratach przez okres ponad 7 lat, a tymczasem, jak twierdzi Zobowiązany, organ egzekucyjny, wystawił kolejne tytuły wykonawcze, obejmujące te same zaległości i wszczął wobec niego postępowanie egzekucyjne, w ramach którego ponownie egzekwował uregulowane wcześniej należności. Strona wskazała również, że wśród tych 47 tytułów wykonawczych, które zostały jej doręczone 14.04.2010 r., były 3 tytuły wykonawcze, o nr: [...], [...] oraz [...], które obejmowały należności nie ujęte w żadnym z tytułów wykonawczych doręczonych jej w 2003 r. Zobowiązany podniósł także, że marcu 2009 r. otrzymał upomnienie wraz z wezwaniem do zapłaty zaległości objętych trzema ww. tytułami wykonawczymi i pomimo, że w dniu 01.04.2009 r., dokonał wpłaty wskazanej w powyższym upomnieniu, na dowód, czego przedstawił kserokopię dowodu wpłaty. Zobowiązany podtrzymał także zarzut rozłożenia należności na raty powołując się na pismo z dnia 6 maja 2003r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpatrując odwołanie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, a zatem dysponentem postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej we W. nie ma, zatem – zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz.U. z 2005 r nr 229 poz. 1954 z poźn. zm. zwane dalej u.p.e.a.) możliwości merytorycznej ingerencji w stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu w zakresie zarzutów, wygaśnięcia zobowiązania i rozłożenia na raty. Ponieważ Dyrektor ZUS Oddział we W. wskazał i uzasadnił, że obowiązki wynikające z treści tytułów wykonawczych o numerach [...] do [...] zostały uregulowane, zasadne było umorzenie postepowania egzekucyjnego w tej części. Odnosząc się do zarzutu rozłożenia należności na raty Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że pismo, na które powołuje się Zobowiązany ma jedynie walor informacyjny. Organ egzekucyjny, bowiem powiadomił w nim Stronę, że w związku z ciążącymi na niej zaległościami, będą dokonywane comiesięczne potrącenia ze świadczenia emerytalnego, w wysokości 329,19 zł, która to wysokość może ulec zmianie. Wskazując na treść art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wywodził, że postępowanie w sprawie rozłożenia na raty jest postępowaniem wnioskowym. Organ egzekucyjny nie ma, zatem legitymacji do orzeczenia o rozłożeniu na raty zaległości bez uprzedniego złożenia przez zobowiązanego odpowiedniego wniosku. W związku z tym, należy stwierdzić, że organ egzekucyjny słusznie wskazał Zobowiązanemu, że ciążące na nim zaległości są egzekwowane w ramach postępowania egzekucyjnego, a nie układu ratalnego. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniami z dnia [...] r. o nr [...] utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zaś o nr [...] uchylił do ponownego rozpoznania postanowienie w przedmiocie nie uznania za zasadne zarzutów. Na wszystkie powyższe postanowienia Skarżący wniósł jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skargach podtrzymał dotychczasowe zarzuty, podkreślając, że wszystkie dotyczą w istocie jednej kwestii zaś wydawanie wielu rozstrzygnięć jest w istocie sztuczne i służy jedynie komplikowaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc, w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie upsa. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) upsa. Należy również podkreślić, iż zgodnie, z art. 134 § 1 upsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza prawo. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie, a także w sprawach objętych postanowieniami z dnia [...] r nr [...] i [...] jest w istocie rzeczy wspólny i dotyczy prawidłowości prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów egzekucyjnych wystawionych w dniu 12.04.2010 r. Jest przy tym w sprawie niewątpliwym, (co wynika także z postanowienia z dnia [...] r nr [...]), że co do większości należności objętych tymi tytułami – za wyjątkiem części należności za maj 2001r -były one dochodzone na podstawie tytułów wystawianych w 2003r. Z postanowienia nr [...] wynika także, że co najmniej część zobowiązań została na podstawie tych tytułów wyegzekwowana. W ocenie Sądu zakażone postanowienie, a także postanowienia z dnia [...] r nr [...] i [...] naruszają w pierwszej kolejności ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 8 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Przepis wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, będącą bez wątpienia naczelną zasadą postępowania podatkowego. Trzeba zaś pamiętać, że zasady ogólne postępowania podatkowego są integralną częścią przepisów regulujących procedurę podatkową i są dla organu podatkowego wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika, bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Uzupełnieniem tej zasady jest wyrażona w art. 9 Kpa zasada informowania stron, zgodnie, z którą "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." (wyrok wsa w Warszawie z dnia 10.12.2008 r syg. akt VI SA/Wa 1989/08 LEX nr 531533). Wskazać także należy, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a. "... w postępowaniu egzekucyjnym maja odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.". Oznacza to tym samym, że "Zasady ogólne postępowania administracyjnego są zasadami postępowania egzekucyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych, wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.)." (wyrok wsa w Gorzowie Wielkopolskim z 30.10.2008 r sygn. akt I SA/Go 678/08 LEX nr 576720). Zaskarżone postanowienie narusza w ocenie Sadu powyższe zasady, w szczególności przez wadliwe uzasadnienie, ale także niejasne brzmienie osnowy postanowienia. Podkreślić należy, że "...W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a." (...)(wyrok wsa w Warszawie z 22.10.2008 r sygn akt VI SA/Wa 1182/08 LEX nr 527471) Prawidłowe uzasadnienie orzeczenia w tym zrozumiałe dla strony wskazanie, jakie fakty organ uznał za udowodnione i jakie zastosował przepisy prawa jest warunkiem nie tylko zachowania zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. ale też niezbędnym warunkiem do zapewnienia sądowej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie winno być przy tym tak sporządzone, aby zrozumienie istoty rozstrzygnięcia nie wymagało dodatkowej analizy innych dokumentów w szczególności, aby było możliwe bez szczegółowej znajomości zawartości akt administracyjnych. "...Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa..." (wyrok wsa w Warszawie z 10.09.2008 syg. akt VI SA/Wa 926/08 LEX nr 513863) W jeszcze większym stopniu warunki te musza być odniesione do sentencji (osnowy) rozstrzygnięcia, z której winno jednoznacznie wynikać jak zostały określone prawa i obowiązki strony. "Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a.(...) Osnowa decyzji jest jej kwintesencja, wyraża, bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma, zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku." (wyrok NSA W-wa z 10.09.2009 sygn. akt I OSK 1440/07 LEX nr 489639). Tymczasem zarówno z sentencji zaskarżonego postanowienia jak i z jego uzasadnienia w zestawieniu z sentencjami i uzasadnieniami pozostałych dwóch postanowień trudno wywnioskować, co, do jakich zobowiązań prowadzenie egzekucji zostało uznane za prawidłowe. Wynika to w pierwszej kolejności z niczym nieuzasadnionego wydawania dwóch odrębnych postanowień, co do podniesionych przez zobowiązanego zarzutów. Ponieważ zaś organ egzekucyjny zarówno w sentencjach jak i w uzasadnieniu posługuje się wyłącznie numerami tytułów wykonawczych, bez szczegółowej analizy tych tytułów trudno ocenić, co do jakich zaległości – za jakie okresy i z jakiego tytułu- zarzut zapłaty został uwzględniony. Jednocześnie organ egzekucyjny – odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia zobowiązania - ograniczył się do wskazania ogólnej kwoty wyegzekwowanej od Skarżącego, bez szczegółowego wskazania, na jakie zobowiązania i w jakiej wysokości kwota ta została zaliczona a w szczególności, w jakiej wysokości została zaliczona na poczet należności głównej a w jakiej na poczet odsetek i kosztów. Nie wskazano także zasad, według jakich dokonywano zwalczenia wpłat na należności z poszczególnych tytułów i za poszczególne okresy. Uniemożliwia to w istocie ocenę zasadności zarzutu Skarżącego. Dodatkowo podkreślić należy, iż wystawienie tytułów wykonawczych na należności objęte wcześniejszymi tytułami, a nawet na należności już wyegzekwowane stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale pośrednio dowodzi, iż sam wierzyciel na podstawie posiadanej dokumentacji nie był w stanie ocenić, jakie w istocie Zobowiązany posiada zadłużenie. Tym bardziej, więc kwestia ta wymaga szczegółowego, zrozumiałego dla strony wyjaśnienia w toku postępowania i odzwierciedlenia treści tych ustaleń w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dodatkowo wydanie jednocześnie postanowienia -obciążonego takimi samymi wadami, co do treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia- o umorzeniu części postępowania egzekucyjnego powoduje, że dodatkowo utrudnione - nie tylko dla strony, ale i dla Sądu- jest ocenienie w jakim w istocie zakresie –co to okresu i rodzaju zobowiązania- postępowanie egzekucyjne będzie się w dalszym ciągu toczyć i na podstawie jakich tytułów. Jednocześnie wskazane wyżej sztuczne rozdzielenia postanowienia organu I instancji w przedmiocie zarzutów na dwa odrębne i przytoczone braki w uzasadnieniu powodują, iż w istocie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] i [...] pozostają we wzajemnej sprzeczności. Postanowieniem [...] Dyrektor Izby Skarbowej uznał, bowiem że nie jest należycie wyjaśniony stan faktyczny w przedmiocie wpłaty dokonanej w dniu 1 kwietnia 2009 r a jednocześnie uznał, że prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie częściowego uwzględnienia zarzutu zapłaty zobowiązań, mimo iż- jak sam wskazuje- ze zgromadzonych dowodów nie wynika jednoznaczni czy i na poczet, jakiej należności wpłata została zaliczona. Dodatkowo podkreślić należy, że uznanie z urzędu egzekucji za niedopuszczalną i umorzenie postępowania stawia pod znakiem zapytania celowość prowadzenia postępowania w przedmiocie zarzutów wniesionych w tym postępowaniu. Reasumując, na skutek naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy organy wydały decyzje niezgodne z prawem. Zaistniały, zatem przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniające usunięcie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu organy winny – po rozważeniu samej dopuszczalności wszczęcia egzekucji – w sposób należyty ustosunkować się do wniesionych przez Skarżącego zarzutów a w szczególności należycie wyjaśnić i skazać to w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu postanowienia, jakie kwoty zostały do Skarżącego pobrane i na poczet, jakich należności zostały zaliczone a co za tym idzie, co do jakich zobowiązań- za jaki okres i z jakiego tytuł- zarzut wygaśnięcia zobowiązania jest uzasadniony. Odnosząc się natomiast do drugiego z podniesionych prze Skarżącego zarzutów- to jest rozłożenia zaległości na raty- Stanowisko organów uznać należy za prawidłowe. Dokument, który Skarżący przywołuje na potwierdzenie swojego stanowiska nie stanowi bowiem w sposób niewadliwy decyzji o rozłożeniu na raty. Jest to – co jednoznacznie wynika z nagłówka – jedynie wewnętrzna korespondencja pomiędzy komórkami ZUS dotycząca sposobu realizacji zajęcia. Słusznie wskazuje w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Skarbowej, że do wydania decyzji o rozłożeniu na raty zobowiązania niezbędne byłoby wystąpienie Zobowiązanego ze stosownym wnioskiem. Ponieważ skarżący nie wykazał, aby kiedykolwiek taki wniosek składał, nie można uznawać, że udzielono mu jakiejkolwiek ulgi w spłacie długu. W tym, więc zakresie zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Uwzględnienie skargi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tej sprawie poniesione przez skarżącego koszty odpowiadały wysokości wpisu od skargi. Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wypadku uchylenia decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka czy i w jakim zakresie może ona być wykonywana.