I OSK 1089/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1092/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1092/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nr [...] w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w zakresie pkt 3 dotyczącego zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości 88.875 zł. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wojewoda Podlaski, po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu jego decyzji, decyzją z [...] sierpnia 2010 r., cytowaną na wstępie, ustalił na rzecz B. K. odszkodowanie w wysokości 88.875 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości pod budowę obwodnicy w drodze krajowej nr 8, zobowiązując do wypłaty tego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor w odwołaniu od tej decyzji podkreślił, iż stosownie do decyzji Wojewody z [...] maja 2008 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na 40.500 zł, wypłacił je B. K., zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Minister Infrastruktury, decyzją z 13 kwietnia 2011 r., wskazaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję Wojewody, stwierdzając, że wobec poprzedniego uchylenia decyzji zostało ustalone odszkodowanie w nowej wysokości, tym razem zgodnie z przepisami, a mają w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 132 ust. 3a tej ustawy, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub orzeczono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu, zatem to osoba, która otrzymała odszkodowanie ma obowiązek jego zwrotu, natomiast organ nie ma uprawnienia, aby orzekał w przedmiocie tego obowiązku decyzją administracyjną, co oznacza konieczność orzeczenia odszkodowania w pełnej wysokości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, zaś w uzasadnieniu stwierdził, że kwestionuje tylko pkt 3 decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2010 r., zobowiązującego Generalnego Dyrektora do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, pomimo dokonania wypłaty części odszkodowania, zgodnie z art. 18a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wyjaśnił: W sprawie doszło do naruszenia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a., co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w punkcie 3, zaś w pozostałym zakresie postępowanie było niewadliwe, co skutkowało oddaleniem skargi. Z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy, gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie, bowiem B. K. przysługuje roszczenie co do różnicy pomiędzy kwotą już wypłaconego odszkodowania, a ustaloną ponownie. Gdyby natomiast przyjąć interpretację organów, strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, w przypadku jego podwyższenia, musiałaby dokonać zwrotu świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Niewątpliwie nie taka była intencja ustawodawcy. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy – sam przeprowadzając postępowanie uzupełniające lub zlecając je organowi I instancji dokona rozliczenia wypłaconej części odszkodowania i precyzyjnie określi kwotę należną do wypłaty. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", tj. naruszenie przepisu art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji kiedy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzania jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n., 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez przyjęcie, że w sprawie wskutek niezaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwot uprzednio wypłaconych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego uprzedniemu właścicielowi nieruchomości doszło do naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przepisów prawa wynika dla organu administracji obowiązek zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwoty uprzednio wypłaconej zaliczki. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności, nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw, aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania, bowiem sposób wykonania decyzji odszkodowawczych nie podlega jurysdykcji organów administracji, lecz jest to kwestia cywilnoprawna. Sąd zatem błędnie przyjął, że podmiot orzekający o ustaleniu należnego odszkodowania uprawniony jest do pomniejszenia nowo ustalonej kwoty odszkodowania o kwotę już wypłaconą, przy czym w uzasadnieniu nie zajął stanowiska na podstawie jakich przepisów prawa organ administracji zobowiązany jest do orzekania w powyższym zakresie, arbitralnie tylko nakazując w sposób prawidłowy dokonać zaliczenia wypłaconej kwoty odszkodowania i precyzyjnie określić kwotę do wypłaty przez inwestora. Tymczasem obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę jest nie tylko wskazanie przepisów, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również precyzyjne określenie sposobu dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2010 r., ustalająca odszkodowanie dla B. K., składa się z trzech punktów, z których pierwszy określa wartość nieruchomości, przejętej na Skarb Państwa, drugi – wysokość odszkodowania, równą wartości nieruchomości, zaś trzeci – zobowiązuje Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości równej wartości nieruchomości i odszkodowania, ustalonych w punktach 1-szym i 2-gim. Decyzja ta została utrzymana w mocy w całości przez organ odwoławczy. Skarga do Wojewódzkiego Sądu została wniesiona na tę konkretną decyzję Ministra, przy czym w uzasadnieniu skargi wyraźnie wskazano, że dotyczy ona tylko tej części, która utrzymuje w mocy punkt trzeci decyzji Wojewody. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd do tak określonego przedmiotu zaskarżenia się odniósł, uchylając decyzję Ministra tylko co do części utrzymującej w mocy punkt trzeci decyzji Wojewody, w uzasadnieniu zauważając, że w pozostałej części skargę należało oddalić, bowiem decyzje są zgodne z prawem. Tak należy wyrok Wojewódzkiego Sądu rozumieć, że co do utrzymania w mocy przez Ministra decyzji Wojewody w części dotyczącej punktów pierwszego i drugiego pozostaje ona w mocy, zaś uchylona została tylko w tym zakresie w jakim utrzymuje w mocy punkt trzeci decyzji Wojewody, zobowiązujący Generalną Dyrekcję do wypłaty B. K. odszkodowania w wysokości 88.875 zł. Co do tej części postępowania Sąd zalecił Ministrowi działanie w ramach art. 136 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia, przedstawiając wytyczne co do czynności jakie organ ma wykonać. Z takim rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić. Nieruchomość B. K. przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu z Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa szczególna". Przewidywała ona, że odszkodowanie ustala się w odrębnej decyzji (art. 12 ust. 4), a do ustalenia jego wysokości i wypłaty stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a ( art. 12 ust. 5). Przepisy te stanowiły wedle jakich zasad ustala się odszkodowanie (art. 18), oraz że na wniosek strony odszkodowanie może być wypłacone w ustalonej wysokości, mimo wniesienia odwołania, zaś wypłata pozostaje bez wpływu na postępowanie odszkodowawcze (art. 18a). W niniejszej sprawie B. K. zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie art. 18a ustawy szczególnej, zaś postępowanie w sprawie odszkodowania trwało nadal, wobec wniesienia odwołania. W trakcie trwającego postępowania został uchylony art. 18a ustawy szczególnej, z dniem 10 września 2008 r., nowe brzmienie otrzymały też art. 12 i art. 18. Art. 12 uregulował kwestię właściwości organu odszkodowawczego, terminu wydania decyzji o odszkodowaniu, losów użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych, podmiotów, którym służy odszkodowanie, przy czym w dalszym ciągu stanowił, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ten przepis określił zasady ustalania odszkodowania (stan nieruchomości, rozliczenie ograniczonych praw rzeczowych, hipoteki, podwyższaniu wysokości odszkodowania). W stanie zatem przed i po nowelizacji ustawy szczególnej w zakresie art. 18a do ustalenia wysokości odszkodowania, w kwestiach, które pozostały poza jej regulacją, mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek ustawa szczególna zawierała art. 18a o wypłacie odszkodowania mimo trwania postępowania odwoławczego, to nie zawierała ona regulacji dotyczącej rozliczeń w przypadku określenia decyzją ostateczną odszkodowania w innej wysokości, aniżeli ustalone decyzją pierwszoinstancyjną. Ustawa o gospodarce nieruchomościami również nie zawiera uregulowań w tej kwestii, z wyjątkiem rozliczenia zaliczki w przypadku decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości – art. 132 ust. 1b. Po uchyleniu art. 18a ustawy szczególnej stan prawny nie zmienił się. Uchylając ten przepis ustawodawca nie unormował skutków tej regulacji. W stanie prawnym, gdy przepis ten obowiązywał, jak i obecnie, po jego uchyleniu, w zakresie rozliczenia już wypłaconego odszkodowania i jego ostatecznego ustalenia, istniała i istnieje nadal luka w prawie. W niniejszej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny wypełnił tę lukę w zgodzie z zasadami ustalania i wypłaty odszkodowań, uregulowanymi tak w ustawie szczególnej, jak i odpowiednio stosowanej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą wynikającą z art. 132 tej ustawy jest wypłata odszkodowania wówczas, gdy decyzja o odszkodowaniu jest ostateczna, podlega wykonaniu, co wynika z jego ustępów 1, 1a i 1b. Ust. 3a tego artykułu należy zatem rozumieć tak, jak to uczynił Wojewódzki Sąd w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Mechanizm o którym mowa w tym przepisie ma zastosowanie, gdy decyzja o odszkodowaniu – ostateczna – została wyeliminowana z obrotu w trybach właściwych dla wzruszenia takich decyzji, a nie w zwykłym trybie odwoławczym. W sytuacji takiej jaka miała miejsce w sprawie nie można uznać, iż decyzja o odszkodowaniu przyznanym B. K. została wzruszona w trybach właściwych dla decyzji ostatecznych, gdyż taką decyzja ta nie była, uchylona została ona w postępowaniu odwoławczym, choć na jej podstawie wypłacone zostało odszkodowanie na mocy art. 18a, które następnie, w ramach postępowania zwykłego, ustalono w innej wysokości, wyższej. Artykuł 18 ustawy szczególnej stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Istotnym zatem czynnikiem jest wartość nieruchomości, a tę ustala, stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy. Skoro wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości nieruchomości to nie może ono tej wartości przewyższać, czy być od niej niższe. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości przejętych od B. K. określona została przez rzeczoznawcę na łączną kwotę 88.875 zł i w takiej wysokości ustalone zostało odszkodowanie, jako rekompensujące odjęcie prawa własności o takiej wartości. Jednak B. K. wypłacone już zostało częściowo odszkodowanie, przysługuje jej zatem prawo do takiego jego uzupełnienia, jakie odpowiada wartości nieruchomości. Jej roszczenie zatem nie obejmuje odszkodowania w wysokości 88.875 zł, ale w takiej, która uwzględniając już wypłacone będzie tej wartości odpowiadać. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uchylił decyzję Ministra w tej części, która utrzymuje w mocy decyzję Wojewody zobowiązującą Generalną Dyrekcję do wypłaty odszkodowania w wysokości 88.875 zł, bowiem do takiej wysokości odszkodowania B. K. uprawnienia już nie ma, wobec wcześniejszej wypłaty części tego odszkodowania. Gdyby Generalna Dyrekcja miała wypłacić jeszcze tę kwotę odszkodowanie przekraczałoby wartość nieruchomości, a to byłoby wbrew przepisom. Zaakceptowanie do wypłaty kwoty odszkodowania w wysokości orzeczonej decyzjami powodowałoby, że z już uprzednio wypłaconą odszkodowanie przewyższałoby wartość nieruchomości, co z kolei mogłoby skazywać strony postępowania – zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i uprawnionego do jego otrzymania na proces cywilny. Egzekucji administracyjnej podlegałaby bowiem decyzja zobowiązująca do wypłaty odszkodowania w wysokości w niej orzeczonej, zaś kwota powyżej wartości nieruchomości byłaby nienależna, co jednak pozostawałoby poza możliwością działania organu egzekucyjnego. Wobec tego w celu zwrotu kwoty już wypłaconej zobowiązany do wypłaty odszkodowania, gdyby nie doszło do jej zwrotu, byłby zmuszony do wystąpienia na drogę cywilną. Przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa nastąpiło orzeczeniem administracyjnym i w procesie administracyjnym, odszkodowanie za utratę prawa jest ustalone także w tym procesie. W sytuacji luki prawnej, wynikającej z dodania do ustawy szczególnej art. 18a, następnie jego uchyleniem, kwestia uregulowania odszkodowania musi także odbyć się na tej drodze orzeczeniem organu administracji, właściwego do ustalenia odszkodowania. Wartość nieruchomości określa rzeczoznawca, odszkodowanie musi tej wartości odpowiadać, zatem wypełnienie luki, o której mowa wyżej, może nastąpić tylko poprzez zobowiązanie do wypłaty odszkodowania w wysokości z uwzględnieniem już wypłaconej kwoty, tak aby kwota do wypłaty odpowiadała wartości nieruchomości. W sprawie zatem tak, jak to nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).