I OSK 1027/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdroju od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/13 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 4 grudnia 2013 r., II SAB/Kr 242/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi K. W. bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 16 września 2013 r. K. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Rabki - Zdroju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z 19 kwietnia 2013 r., tj. dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozstrzygnięcia Burmistrza Rabki - Zdroju". W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w 27 maja 2013 r. Burmistrz Rabki - Zdroju wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji, uchyloną następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Po otrzymaniu 25 lipca 2013 r. wyżej wymienionej decyzji organ powiadomił skarżącego, że rozpoznanie wniosku "musiało zostać opóźnione" do dnia 9 września 2013 r. W wyznaczonym dodatkowym terminie organ również nie rozpoznał wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że [...] września 2013 r. organ wydał decyzję odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o imieniu i nazwisku oraz adresie zgłaszających uwagi zawartych w kolumnie nr 3 wykazu i w wierszach 392 i 909 kolumny 4 oraz w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, których dotyczą uwagi zawarte w kolumnie nr 5 wykazu oraz w wierszach szczegółowo wymienionych w tej decyzji. Wskazano, że w niniejszej sprawie skarżący miał obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Umarzając postępowanie Sąd I instancji podkreślił, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.). Mimo, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). W dalszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowiły informację publiczną ponieważ były częścią dokumentacji planistycznej miasta. W dacie wniesienia skargi Burmistrz Rabki-Zdroju pozostawał w bezczynności, ale w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi z 16 września 2013 r., organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ([...] września 2013 r.). Wobec wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Sąd, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, ponieważ w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że na tym etapie postępowania nie była dokonywana kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej [...] września 2013 r. Skargą kasacyjną Burmistrz Rabki-Zdroju zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), 2. art. 149 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, dlaczego pomimo skutecznego i zgodnego z prawem wydłużenia przez organ terminu do rozpoznania wniosku skarżącego, organ pozostawał bezczynności, 4. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez umorzenie postępowania podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności, 5. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, z uwagi na fakt, że organ nie pozostawał w bezczynności. Powołując przedstawione wyżej zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wniosek skarżącego załatwił w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Po doręczeniu organowi decyzji organu wyższego stopnia (25 lipca 2013 r.), 6 sierpnia 2013 r. organ w oparciu o treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 9 września 2013 r. Następnie, 9 września 2013 r. ponownie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] września 2013 r. i wydał w tym dniu decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w części dotyczącej informacji o imieniu i nazwisku oraz adresie zgłaszających uwagi zawartych w kolumnie nr 3 wykazu i w wierszach 392 i 909 kolumny 4 oraz w części dotyczącej informacji o oznaczeniu nieruchomości, których dotyczą uwagi, zawartych w kolumnie nr 5 wykazu oraz w wierszach szczegółowo wymienionych w tej decyzji. Zatem, organ dwukrotnie informował skarżącego o przedłużeniu terminu i następnie z dochowaniem wskazanego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu wydał decyzję. Skarżący przed upływem dwumiesięcznego terminu, tj. w dniu 16 września 2013 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego. Organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ skutecznie przedłużył termin do załatwienia wniosku do [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu pominął tę okoliczność i nie wyjaśnił, dlaczego pomimo przedłużenia terminu do [...] września 2013 r. uznał, że organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, z jakiego powodu uznał że organ pozostawał w bezczynności pomimo wydania decyzji w zakreślonym przez prawo terminie. Umorzenie byłoby zasadne, gdyby w chwili złożenia przez skarżącego skargi organ pozostawał w bezczynności i następnie przed dniem rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał decyzję. Stan sprawy uzasadniał oddalenie skargi, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W takim wypadku, zdaniem organu nie mogła znaleźć zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a więc wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaskarżone postanowienie należało uchylić, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej były zasadne. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zapewnienie jak najszybszego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Służy temu w szczególności postępowanie, które ma charakter odformalizowany, a także skrócenie terminów rozpoznawania sprawy przez organ oraz przez sąd w przypadku skierowania skargi do sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnosi się on wyłącznie do bezczynności w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie, że w sprawie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skutkuje uznaniem, że skargi w tym przedmiocie nie trzeba poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie bezczynności, a art. 52 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawach dotyczących bezczynności. Taki pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, czy z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako odnosząca się do wszystkich podmiotów spełniających określone warunki wskazane w tej ustawie, dotyczy również organów samorządu terytorialnego. Z kolei "czynności nakazane prawem", o których mowa w art. 101a u.s.g. są związane z regulacją o charakterze szczególnym. Przepis ten będzie więc miał zastosowanie do czynności, do wykonywania których jest zobowiązany wyłącznie organ gminy. Nie ma podstaw, aby z uwagi na ogólną treść art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. uznać, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie będzie mieć w tej sprawie zastosowania. Z tego względu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Ponadto, na temat braku możliwości zastosowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej art. 101a ust. 1 u.s.g. w sprawie dotyczącej Burmistrza Rabki-Zdroju wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok z 7 kwietnia 2010 r., I OSK 462/10). W dalszej kolejności należało odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej związanej z pozostawaniem przez organ w bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości przez organ odwoławczy, Burmistrz Rabki – Zdroju był zobowiązany stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i ust. 2. Oznacza to, że organ był również uprawniony do powiadomienia wnioskodawcy o terminie, w jakim udostępni informację, dłuższym niż 14 dni, ale nie dłuższym niż 2 miesiące. Takie powiadomienie mogło być wielokrotnie kierowane do wnioskodawcy, o ile wniosek został załatwiony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, komentarz do art. 13, teza 2 i cyt. tam literatura). Trudno przyjąć, że dwumiesięczny termin należało liczyć od dnia złożenia wniosku. W szczególności, czasu na złożenie odwołania i jego rozpoznanie nie należało wliczać w termin do udostępnienia wniosku. Z uwagi na treść art. 138 k.p.a., po uchyleniu decyzji w całości, wniosek jest rozpoznawany od nowa. Jak już wskazano, decyzję organu odwoławczego doręczono Burmistrzowi Rabki – Zdroju 25 lipca 2013 r. Należało więc przyjąć, że organ przed upływem 14 dni mógł powiadamiać o przedłużeniu terminu, o ile ostatecznie, wniosek zostanie załatwiony przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie dwa miesiące upłynęły 26 września 2014 r. Ponieważ decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana [...] września 2013 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, że organ dwukrotnie informował skarżącego o terminie, w jakim udostępni informację, ewentualnie nie wyjaśnił, z jakiego względu uznał, że nie było możliwe wyznaczenie kolejnego terminu. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04). Ponieważ w sprawie skarżący był powiadamiany o terminie rozpoznania wniosku i ostatecznie wydał decyzję w terminie zgodnym z drugim powiadomieniem to za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie również art. 141 § 4 poprzez brak odniesienia się do znaczenia zawiadomień o terminie udostepnienia informacji oraz art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez umorzenie postępowania podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.