II OSK 591/14

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C., M. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1152/13 w sprawie ze skargi A. C., M. B. i W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1152/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. C., M. B. i W. B., zw. dalej skarżącymi, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 26 marca 2013 r., znak ..., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli, było postanowienie GINB odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia 30 maja 2012 r. nakładającego na skarżących grzywnę w wysokości 27 927,06 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ‒ P. G., zw. dalej PINB, z dnia 11 czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. WINB uchylił postanowienie z dnia 29 listopada 2011 r. PINB w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł o wysokości grzywny w nowej wysokości w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie z dnia 29 listopada 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB z 11 czerwca 2010 r., którą nakazano skarżącym rozbiórkę dobudowanej części do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, składającego się z trzech pomieszczeń mieszkalnych, zlokalizowanego na os. K. 35 w K., na działce nr ... obr. ... N. H. Konieczność weryfikacji wysokości orzeczonej kwoty grzywny wynikała z nieprawidłowo ustalonej powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce, która stanowi jeden z czynników równania służącego wyliczeniu grzywny. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym m.in. ustalenia opłaty za wydanie postanowienia, wskazania terminu do zapłaty grzywny oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 30 grudnia 2010 r. postanowienie utrzymano w mocy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w przedmiocie nałożenia grzywny z dnia 29 listopada 2011 r. W uzasadnieniu podnieśli, że powyższe orzeczenie jest niewykonalne od dnia wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. W ich ocenie, przedmiotowe postanowienie w istocie nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia grzywny, co sprawia, że nie jest wiadome, jak należy nałożony obowiązek wykonać. GINB wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia ostatecznego – WINB z dnia 30 maja 2012 r. wskazując, że w sprawie to właśnie postanowienie ma charakter ostateczny w toku instancji. Organ analizując przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że badane postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad kwalifikowanych, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Organ dostrzegł, że w rozstrzygnięciu postanowienia nieprawidłowo określono termin realizacji obowiązku z tytułu wykonawczego, wskazując, iż winien on być tożsamy z datą wykonania grzywny, jednak uznał, że powyższy zapis nie narusza prawa w sposób rażący. Rozważając zarzuty dotyczące sformułowania rozstrzygnięcia postanowienia w części dotyczącej sposobu nałożenia grzywny, GINB wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają regulacji nakazujących określenie wprost w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na kliku zobowiązanych - charakteru tej grzywny. Rozpatrując sprawę Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Na każdy z podmiotów nałożona może być grzywna, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taką wykładnię umacnia cel wymierzenia grzywny, którym jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter. Sąd wywiódł, że grzywna w celu przymuszenia nie jest, nawet w znaczeniu potocznym, świadczeniem solidarnym. Nie jest także sankcją karną ani administracyjna karą pieniężną. Wykonanie obowiązku (niepieniężnego) pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo że nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy), w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1), zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126). Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, oznacza, że organ zasadnie uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Organ miał w sprawie możliwość orzeczenia grzywny wobec każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, który został zobowiązany do wykonania rozbiórki i wskazany w tytule wykonawczym. Sąd wskazał, że z orzecznictwa wynika, iż przedmiotowa grzywna nie ma charakteru solidarnego, dotyczy każdego z wymienionych i ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że postanowienie z dnia 30 maja 2012 r. nie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tj., że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakazuje określenia wyraźnie indywidualnego adresata obowiązku zapłaty grzywny, to nie może być mowy o jego rażącym naruszeniu. Sąd I instancji uznał również, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 75, 77 i 136 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, ze względu na treść rozstrzygnięcia organ nie miał uzasadnienia dla prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazują, jakie dowody i na jaką okoliczność winny zostać w sprawie dodatkowo przeprowadzone. Mając powyżej na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przyczyny określone art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne uzasadnienie wyroku, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących (a to nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), przez brak szczegółowej oceny stanu faktycznego, co uniemożliwia analizę toku rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną zapadłego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie wydana została jedna decyzja w przedmiocie dokonania rozbiórki skierowana do wszystkich stron. Decyzja ta, wskutek jej niewykonania przez zobowiązanych, stała się podstawą do nałożenia przez PINB grzywny w celu przymuszenia. Brak dobrowolnego uiszczenia przez zobowiązanych grzywny doprowadził do wystawienia trzech tytułów wykonawczych. Zdaniem skarżących, wydane trzy tytuły wykonawcze, każdy w celu egzekucji pełnej kwoty grzywny prowadzą do sytuacji, w której nie jest określonym, kto i w jakiej wysokości powinien grzywnę uiścić, tak by nastąpiło zaspokojenie wierzyciela. Powyższe zdaniem skarżących, wskazuje na błędność wyroku Sądu I instancji polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że nie zachodzą przyczyny nieważności opisane w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy. Przedmiotowa sprawa sprowadza się do zanegowania możliwości prawnej nałożenia obowiązku niepieniężnego na wiele podmiotów w tej samej wysokości. Wskazać należy, że w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się linia orzecznicza, której przykład stanowić mogą wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1483/08, z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1655/11, z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/14. Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, sprowadza się do stwierdzenia, że nałożenie obowiązku niepieniężnego, w wysokości objętej postanowieniem, na wiele podmiotów w tej samej wysokości nie tylko jest dopuszczalne, ale jest właściwe. Zgadzając się motywami wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1655/11 uznać należy, że każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Bez względu więc na to czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku, gdy obowiązek zostanie wykonany grzywna podlega umorzeniu. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, że nie naruszono przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie wywiódł, że organy administracji w prawidłowy sposób dokonały interpretacji przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczących sposobu nakładania grzywny w celu przymuszenia i w związku z tym nie dopatrzył się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi. Odnosząc się do drugiego z zarzutów, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne uzasadnienie wyroku, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących i brak szczegółowej oceny stanu faktycznego wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy do strony. Powyższe ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż rozpatrywany zarzut nie został należycie uzasadniony. Skarżący wskazują co prawda na wadliwości, które w ich ocenie mogą stanowić podstawę uchylenia wyroku, jak brak odniesienia się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy brak odniesienia się w sposób ocenny do ustalonego stanu faktycznego. Skarżący nie wskazują jednak ich potencjalnego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto, co do zasady, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybienia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Chybiony jest również zarzut niedokonania oceny stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżący nie precyzuje tego zarzutu nie wiadomo zatem z czego miałoby wynikać ww. naruszenie. Nie wiadomo nawet o jakiego rodzaju postępowanie dowodowe chodzi, gdyż w przedmiotowym postępowaniu możliwe jest jedynie prowadzenie postępowania w zakresie dotyczącym samej egzekucji. Dokonując zatem oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiada wymogom określonym w ww. przepisie, bowiem zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1