VII SA/Wa 1152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. C., M. B. i W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r., znak: [...] uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] (nakładające na zobowiązanych - A. C., M. B. i W. B. grzywnę w wysokości 29 711,82 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] nakazującą rozbiórkę dobudowanej części do budynku mieszkalnego, składającego się z trzech pomieszczeń mieszkalnych, zlokalizowanego na Osiedlu [...] w [...], na działce nr [...]obr. [...]) w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekającego w tym zakresie grzywnę w wysokości 27 927,06 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymującego w mocy w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), punkt 5.1.2.1. Polskiej Normy PN-ISO 9836 oraz obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. z dnia 23 maja 2012 r. (Dz. Urz. GUS poz. 24) określający tę cenę na 4130 zł., wskazał, że mając na uwadze powierzchnię zabudowy, która wynosi 33,81 m2, prawidłowo została ustalona wysokość grzywny w wysokości 27 927,06 zł. Po przeanalizowaniu sposobu nakładania grzywny organ doszedł do wniosku, że z uwagi na brak jednoznacznych regulacji nakazujących określenie w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych do wykonania obowiązku, w jakiej wysokości ma być nałożona grzywna na poszczególnych zobowiązanych, czy też określenie, jaki charakter ma świadczenie polegające na uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia, nie sposób przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zauważył, że w postanowieniu PINB - [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie został właściwie określony termin wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o rozbiórce, ponieważ organ egzekucyjny wezwał do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia przy jednoczesnym terminie wykonania obowiązku do dnia 29 lutego 2012 r. Mimo że art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zawiera wymóg, by termin wykonania obowiązku wynikającego z decyzji i termin uiszczenia grzywny były tożsame, to jednak uchybienie to, nie może być uznane za skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r., gdyż nie wywołuje skutków, które nie mogłyby być zaakceptowane w praworządnym państwie. Konkludując organ uznał, że kontrolowane postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B., A. C. i W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. C., M. B. oraz W. B.. C. są to trzy oddzielne skargi, to w treści są one tożsame. Skarżący dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucili mu naruszenie: - art. 7, 75 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz nieuzupełnienie go a przez to poczynienie błędnych ustaleń w sprawie; - art. 80 k.p.a., poprzez poczynienie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia i przyjęcie iż nie zachodzą przesłanki do jego zmiany i stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r.; - art. 156 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem skarżących kwestionowane orzeczenie zawiera niedające się usunąć sprzeczności, czyniąc postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nie wykonalnym już w dniu jego wydania a niewykonalność ta ma charakter trwały i nie sposób jej usunąć. Po pierwsze postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia grzywny, ponieważ organ nie wskazał, czy wskazane osoby (trzy) odpowiadają solidarnie za zobowiązanie w całości, czy też każde z po 1/3, czy też może każde ma uiścić całą grzywnę. Po drugie w dalszej części przedmiotowego postanowienia użyta została już liczba pojedyncza oraz rodzaj męski "wzywa się zobowiązanego". Nie wynika zatem z treści postanowienia, który ze skarżących jest adresatem, czy też wszystkie trzy osoby wspólnie, nie wynika to także z jego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu postanowień z dn. [...] grudnia 2012 r., w którym uznał zarzuty skarżących złożone przeciwko tytułom wykonawczym odpowiednio nr [...],[...] nie potrafi wskazać charakteru zobowiązania do zapłaty grzywny, tego kto powinien ją zapłacić, w jakiej kwocie. Zatem sam organ przyznaje, iż zobowiązanie to w rzeczywistości jest niemożliwe do spełnienia, co czyni sam tytuł wykonawczy oparty na sformułowanym w wyżej wskazany sposób postanowienia niewykonalnym z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak, więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. nakładającego na zobowiązanych - A. C., M. B. i W. B. grzywnę w wysokości 27 927,06 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2011r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł o wysokości grzywny w nowej wysokości w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2010 r. , którą nakazano Skarżącym rozbiórkę dobudowanej części do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, składającego się z trzech pomieszczeń mieszkalnych , zlokalizowanego na os. [...] w [...], na działce nr [...] obr[...]. Obowiązek ten zawierał także wystawiony w dniu [...] grudnia 2010 r. Konieczność weryfikacji wysokości orzeczonej kwoty grzywny wynikała z nieprawidłowo ustalonej powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce, która to stanowi jeden z czynników równania służącego wyliczeniu grzywny. W pozostałym zakresie tj. dotyczącym m.in. ustalenia opłaty za wydanie postanowienia, wskazania terminu do zapłaty grzywny oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] grudnia 2010 r. postanowienie utrzymano w mocy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia grzywny z dnia [...] listopada 2011 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności w/wym wskazali dwie przesłanki, które winny stanowić podstawę stwierdzenia nieważności – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że powyższe orzeczenie jest niewykonalne od dnia wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. W ich ocenie przedmiotowe postanowienie w istocie nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia grzywny, co sprawia, że nie jest wiadome, jak należy nałożony obowiązek wykonać. Organ nie zawarł stwierdzenia, że obowiązek ten ma charakter solidarny ani innego, które usunęłoby wątpliwości co do sposobu jego wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia ostatecznego – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. wskazując, iż w sprawie to właśnie postanowienie ma charakter ostateczny w toku instancji. Organ analizując przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że badane postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad kwalifikowanych, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Organ dostrzegł, iż w rozstrzygnięciu postanowienia nieprawidłowo określono termin realizacji obowiązku z tytułu wykonawczego, wskazując, iż winien on być tożsamy z datą wykonania grzywny, jednak uznał, iż powyższy zapis nie narusza prawa w sposób rażący. Rozważając zarzuty dotyczące sformułowania rozstrzygnięcia postanowienia w części dotyczącej sposobu nałożenia grzywny, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przepisy prawa – ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają regulacji nakazujących określenie wprost w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na kliku zobowiązanych - charakteru tej grzywny. Wskazał na także na niejednolite orzecznictwo w tym zakresie i wyjaśnił, że w sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia nie jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Odniósł się także do zarzutu niewykonalności postanowienia wskazując, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków nałożonych aktem administracyjnym. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Po pierwsze odwołując się do argumentacji zawartej w skardze należy wskazać, że wprawdzie w cytowanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ( sygn. akt II SA/Kr 274/11) Sąd wyraził pogląd o konieczności precyzyjnego określenia sposobu nałożenie grzywny w sytuacji, gdy jest ona orzeczona wobec wielu podmiotów, to jednak stanowisko Sądu spotkało się z krytyczną oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt II OSK 1571/11), który uchylił zaskarżony wyrok. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawa o postępowaniu administracyjnym w administracji nie uregulowała zasad uiszczania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zatem, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność orzeczenia grzywny wobec np. współwłaścicieli nieruchomości nie można mówić o zobowiązaniu solidarnym. Odpowiedzialność solidarna może wynikać tylko z ustawy lub czynności prawnej. Skoro egzekwowany obowiązek w postaci rozbiórki nie ma charakteru solidarnego, to także nałożona grzywna nie może mieć takiego charakteru. W wyroku tym Sąd także wyjaśnił, że "Celem postępowania egzekucyjnego jest skuteczne zaspokojenie wierzyciela, poprzez wyegzekwowanie od dłużnika wierzytelności, której istnienie i wymagalność zostały uprzednio ustalone w stosownych procedurach postępowania orzekającego. Istotą postępowania egzekucyjnego, podobnie jak postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jeden tytuł egzekucyjny", podobnie jak w postępowaniu administracyjnym "jedna sprawa - jedna decyzja". W przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji, będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku. Nie ma zatem znaczenia, z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego (tj. doprowadzenia do wykonania tego obowiązku), który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną na nich grzywnę uiści. Istotą bowiem tego środka egzekucyjnego jest, aby zobowiązany zamiast zapłaty grzywny, wykonał, ciążący na nim obowiązek niepieniężny (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. II OSK 1379/08, opubl. [w:] CBOSA). Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1483/08 oraz w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11. W orzeczeniu II OSK 1655/11 Sąd stwierdził, iż istnienie tytułu wykonawczego zawierającego nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego) oznacza, że każdy podmiot wskazany w tytule jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Na każdy z podmiotów nałożona może być grzywna, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taką wykładnię umacnia cel wymierzenia grzywny, którym jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. "Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305)". Grzywna w celu przymuszenia nie jest natomiast, jak wskazał Sąd, nawet w znaczeniu potocznym, świadczeniem solidarnym. Nie jest także sankcją karną, ani administracyjna karą pieniężną. Wykonanie obowiązku (niepieniężnego) pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo, iż nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy), w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1), zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126). Powyższe oznacza, że organ zasadnie uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Organ miał w sprawie możliwość orzeczenia grzywny wobec każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, który został zobowiązany do wykonania rozbiórki i wskazany w tytule wykonawczym. Jak wynika z orzecznictwa orzeczona grzywna nie ma charakteru solidarnego, dotyczy każdego z wymienionych i ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. Powyższe prowadzi także do wniosku, że postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. nie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. tj. że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakazuje, jak domagają się Skarżący określenia wyraźnie indywidualnego adresata obowiązku – zapłaty grzywny, to nie może być mowy o jego rażącym naruszeniu. Organ wydając swoje postanowienie nie dostrzegł innych naruszeń z art. 156 k.p.a. i orzekł zasadnie o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 75 , 77 i 136 k.p.a., a zatem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, także nie zasługują na uwzględnienie. Zważywszy na treść rozstrzygnięcia organ nie miał uzasadnienia dla prowadzenia postępowania dowodowego, przy czym należy podkreślić, iż Skarżący nie wskazują, jakie dowody i na jaką okoliczność winny zostać w sprawie dodatkowo przeprowadzone. Dodatkowo należy wskazać, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą zatem stać się przedmiotem rozpoznania w sprawie rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu egzekucyjnym w związku z koniecznością egzekucji tej grzywny. Mając powyżej na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.