I OSK 780/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 500/13 o odrzuceniu skargi T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 3 lipca 2006 r. nr 853/2006 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 500/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 3 lipca 2006 r. nr 853/2006 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 3 lipca 2006 r. Rada Miejska w Radomiu podjęła uchwałę nr 853/2006 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia. Z treści powołanej uchwały (a w szczególności z jej załączników nr 1 i nr 2) wynika, że w wykazie ulic miasta Radomia zaliczonych do dróg gminnych widnieje ulica [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Pismem z dnia 20 marca 2012 r. T. P. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała ustaliła nowy przebieg ulicy [...] i zlikwidowała obsługę komunikacyjną jego działek, oznaczonych numerami: [...], [...] oraz [...], położonych przy tej ulicy. W ten sposób został naruszony jego interes prawny. Na powołaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. P., żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie przebiegu ulicy [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż jako właściciel nie był informowany o zmianie położenia swoich działek, a zaskarżona uchwała przez zmianę przebiegu ulicy [...] pozbawiła go obsługi komunikacyjnej działek, na których realizuję budowę domu. Działki położone przy ulicy stały się nagle działkami położonymi przy drodze, która jest zaniedbywana i nie ma swobodnego dostępu do infrastruktury. Podał także, że podjęta w dniu 28 lutego 2011 r. uchwała Rady Miejskiej w Radomiu nr 75/2011 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia podtrzymuje naruszenie interesu prawnego spowodowanego uchwałą nr 853/2006. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że uchwała z dnia 3 lipca 2006 r. utraciła moc w konsekwencji wejścia w życie nowej uchwały z dnia 28 lutego 2011 r., podjętej w tym samym przedmiocie, ale obejmującej swym zakresem szerszy katalog dróg o charakterze gminnym, aniżeli zaskarżona uchwała. W tej sytuacji podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł T. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Radomiu nie podlegała kontroli sądowej ze względu na utratę mocy obowiązującej, mimo iż jej skutki prawne (polegające na pozbawieniu spornego odcinka ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] statusu drogi gminnej) wykraczały bądź przynajmniej mogły wykraczać w czasie poza okres obowiązywania uchwały, zaś samo uchylenie tej uchwały nie oznaczało automatycznego przywrócenia spornemu odcinkowi ul. [...] statusu drogi gminnej (sprzed podjęcia uchwały), skoro zaliczenie drogi do kategorii drogi gminnej wymaga (zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) podjęcia (nowej) uchwały przez radę miejską. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r. E. P. – pełnomocnik T. P. wniosła o sprostowanie skargi kasacyjnej w zakresie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 (OTK 1994 , nr 2, poz. 44). W związku z ww. uchwałą wykształciła się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linia orzecznicza, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Powołując się na wskazaną wyżej uchwałę Trybunału Konstytucyjnego stwierdza się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała, mimo jej uchylenia lub zmiany, kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Jednakże sąd administracyjny badając dopuszczalność skargi, ma również obowiązek ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Formalne uchylenie przepisu nie zawsze będzie równoznaczne z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej bowiem dopiero treść normy pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być stosowany. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął utratę mocy uchwały i wyeliminowanie jej z porządku prawnego. Uchwała Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 3 lipca 2006 r. nr 853/2006 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia utraciła moc na podstawie § 4 uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 28 lutego 2011 r. nr 75/2011. Zaskarżony akt został zatem wyeliminowany z obrotu prawnego a nowa uchwała również zaliczała ulicę [...] w Radomiu do kategorii dróg gminnych i ustalała jej przebieg. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że uchwała będąca przedmiotem oceny nie obowiązuje a ewentualne negatywne skutki wywołane obowiązywaniem zaskarżonej uchwały zostały wyeliminowane poprzez uchwalenie nowej uchwały. Powyższe okoliczności uzasadniały zatem odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.