II SA/Rz 474/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu z zadaszeniem uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi W. M. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], o nakazie dokonania rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem. PINB decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], nakazał H. S. i T. S. doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Miało to nastąpić poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem. WINB po rozpatrzeniu odwołania H. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], uchylił opisaną decyzję PINB w całości i jednocześnie nakazał inwestorom w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowanego budynku gospodarczo – garażowego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót - rozebrać taras wraz z zadaszeniem w terminie do dnia 30 października 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1478/02, oddalił skargę H. S. na w/w decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zmiany dokonane w czasie realizacji budynku gospodarczo-garażowego zostały w decyzji prawidłowo zakwalifikowane jako "istotne odstąpienie" od zatwierdzonych warunków jego realizacji. Słusznie w tej decyzji podkreślono, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w motywach skargi o błędnej kwalifikacji zrealizowanej "nadbudowy tarasowej" a także o przeprowadzeniu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (utrzymaną w mocy po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]) odmówił wszczęcia na wniosek H. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2002 r. Ponieważ zobowiązani inwestorzy nie wykonali obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., PINB wystosował upomnienie z dnia 10 kwietnia 2012 r., w którym wezwał ich do wykonania nakazu zawartego w w/w decyzji. Niezastosowanie się adresatów wezwania do treści upomnienia, spowodowało wszczęcie postepowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o nałożeniu na inwestorów grzywny w wysokości 24 506 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 czerwca 2012 r. W wyniku rozpatrzenia zażaleń WINB postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2012 r. o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i oddaleniu wniosku o wstrzymanie egzekucji. Natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. Wyjaśniono, iż na skarżących został nałożony obowiązek niepieniężny, jednakże nie podlegał on egzekucji administracyjnej wobec czego była ona niedopuszczalna. Przepis art. 51 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej u.P.b.), określa dalszy tok postępowania w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], nakazał H. i T. S. rozebrać na własny koszt taras wraz z zadaszeniem na budynku gospodarczo-garażowym na działce o nr ewid. 1985/5 w M. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce o nr ewid. 1985/5 położonej w M., H. i T. S. od strony północnej istniejącego budynku dobudowali budynek gospodarczo-garażowy o wym. 4 x 8 m. Na przedmiotową dobudowę inwestor otrzymał pozwolenie na budowę - decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. W/w decyzją zatwierdzono projekt budowlany, który stanowi integralną część pozwolenia. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotową dobudowę należało wykonać jako parterową jednokondygnacyjną z dachem jednospadowym. Całość budynku gospodarczo-garażowego została podniesiona o jedną kondygnację stanowiącą zadaszony taras, gdzie dach trójspadowy został wsparty na słupkach betonowych. PINB rozpatrując ponownie sprawę w kontekście wcześniej wydanych postanowień wydanych przez WINB - stwierdził, że H. S. nie wykonała i nie ma zamiaru wykonać obowiązku określonego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. W odwołaniu od tej decyzji PINB H. i T. S. zarzucili m.in. naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 u.P.b. w zw. z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez uznanie, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2002 r. WINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie kończy postępowania w sprawie, zaś obowiązek wynikający z tych przepisów nie podlega egzekucji. Podnieśli, że PINB rozpoznał ponownie sprawę niezgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu WINB z dnia [...] września 2012 r. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nakazanie przez PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem nie znajduje uzasadnienia w treści art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Wynika z niego bowiem, że konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzja wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w/w ustawy, jest wydanie kolejnej decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na podstawie w/w przepisu organ nie może ponownie nakładać obowiązku wykonania rozbiórki części obiektu jako wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Nadto PINB nie miał podstaw do wydania decyzji o takim samym rozstrzygnięciu jak w decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2002 r. Takie czynności organu stanowią rażące naruszenie przepisów prawa. W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) skargę na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...] marca 2002 r. Skarżący wskazał, że PINB decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nakazał H. i T. S. doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym poprzez wykonanie na własny koszt rozbiórki tarasu wraz z zadaszeniem. Podał, że decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, dlatego winna zostać realizowana. Wszelkie następne decyzje w przedmiotowej kwestii wydane po tym okresie są niezgodne z prawem i mają tylko na celu odroczenie sprawy przez zmianę decyzji PINB z dnia [...] marca 2002 r. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza też powagę rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 30 września 2013 r. H. M. wniosła o oddalenie skargi W. M. na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rozprawa wyznaczona na dzień 22 października 2013 r. została odroczona na wniosek H. S., która przedstawiła zaświadczenie lekarskie, z którego wynika że od dnia 5 października 2013 r. i nadal, osoba ta leży na Oddziale Szpitala Powiatowego [...]. W złożonym na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. H. i T. S. wnieśli o oddalenie skargi W. M. Ich zdaniem, w/w nie ponosi żadnej odpowiedzialności za czyny samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga W. M. okazała się zasadna z przyczyn, które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WINB o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą prawną tego rodzaju decyzji, określanych mianem decyzji kasacyjnych, jest art. 138 § 2 K.p.a. W świetle brzmienia tej regulacji: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowane brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia następujący wniosek: wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 K.p.a. nie może uchylić zaskarżonej decyzji z powodu dostrzeżonych naruszeń prawa materialnego. W świetle powołanego przepisu, jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wraz z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyli takich okoliczności, które pozwalają na zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy, dyktowany przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub też w znacznej części oraz powtórzeniem tych czynności procesowych, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy ten przepis oraz art. 136 tego kodeksu. Art. 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd stwierdza, że podane w zaskarżonej decyzji WINB uchybienia przepisów prawa nie mają charakteru naruszeń przepisów postępowania. Wskazany jako niewłaściwie zastosowany art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej u.P.b.), nie jest przepisem proceduralnym lecz przepisem prawa materialnego. Jego treść wskazuje konsekwencje stwierdzenia niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Moc prawna regulacji art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b., wyposaża organy nadzoru architektoniczno – budowlanego w kompetencje do wiążącego ustalania zachowań podmiotów administrowanych. Powołany przepis ustalając rodzaje nakazów kierowanych do inwestorów nie jest przepisem proceduralnym, czyli takim który ustala przebieg czynności organu mających doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Powołany przepis określając rodzaje nakazów jakie mają doprowadzić do wyeliminowania stanu samowoli budowlanej, ustala sferę praw i obowiązków w sferze prawa materialnego a nie procesowego. Organ odwoławczy podkreślając, że organ pierwszej instancji nie mógł ponownie nakładać obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w istocie kwestionuje sposób konkretyzacji normy prawa materialnego, do czego nie jest uprawniony treścią art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy dostrzeże wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci nieprawidłowego ustalenia treści stosunku prawnoadministracyjnego, to winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zreformować wydaną decyzję przy uwzględnieniu zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. Należy podzielić tezę NSA z wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155, iż organ administracji I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Organ odwoławczy wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał na te okoliczności, których niewyjaśnienie uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB nie sposób doszukać się wskazania braków w materiale dowodowym, który uniemożliwiają wykonanie treści art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Wyłączną podstawą skasowania decyzji PINB były nieprawidłowości w interpretacji i zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. nie zaś naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w stopniu wymagającym powtórzenia tego postępowania przynajmniej w znacznej części. Innymi słowy, organ wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż PINB nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego nie mógł doprowadzić do usunięcia braków w postępowaniu wyjaśniającym, jak wskazuje treść art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzone przez WSA naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wykazano stosownie do treści tej regulacji podstaw do uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z powołanych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.