I OSK 1019/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 969/13 w sprawie ze skargi R. W. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania do gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., I SA/Wa 969/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest brak podstaw do ustanowienia tego prawa na rzecz byłego właściciela bądź jego następców prawnych. Ta negatywna przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego nie wynika wprost z przepisów dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), ale z istoty tego prawa uregulowanej w art. 232-239 K.c. W sytuacji, gdy w chwili orzekania grunt został oddany w użytkowanie wieczyste niemożliwe jest ustalenie treści tego prawa stosownie do powołanych przepisów Kodeksu cywilnego. Jest bowiem oczywiste, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej uniemożliwia ustanowienie kolejnego prawa użytkowania wieczystego. Spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 7 ust. 2 dekretu w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia automatycznie w każdym przypadku, ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego organ musi zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdujących się na nim budynków pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwi jej późniejsze wykonanie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. W. L., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 Dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przyjęcie dopuszczalności nieuwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego pomimo spełnienia przesłanek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, o których mowa w tym przepisie. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia zarówno przez organy art. 7 ust. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co w konsekwencji powinno było doprowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącego; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż złożona przez Skarżącego w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy rażąco prawo narusza, co powinno było doprowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą prawną wydania decyzji oddalającej wniosek mogło być tylko i wyłącznie niespełnienie przesłanek wynikających z art. 7 ust 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co w niniejszej sprawie nie występuje - zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2005 r., OSK 1003/2004): Ustanawianie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy następuje wyłącznie w ramach określonych w przepisach tegoż dekretu. Z przepisów tych wynika zaś, że gmina uwzględni wniosek zgłoszony w zakreślonym terminie, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Użyty w ust. 2 art. 7 dekretu zwrot "Gmina uwzględni wniosek..." jest stanowczy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż tylko w oparciu o przepisy dekretu organy administracji były uprawnione do sprawdzenia czy wniosek jest zasadny czy też nie. Tym samym nie istnieją inne przesłanki do nieuwzględnienia wniosku. Z kolei w wyroku z 30 listopada 2009 r., I SA/Wa 1459/2009 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: "Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom". Stanowisko to potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 października 2008 r., I SA/Wa 1225/2007. Oznacza to, że w świetle dekretu wniosek złożony przez Skarżącego powinien zostać uwzględniony, to zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest w pełni uzasadniony. Podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była okoliczność oddania działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] na rzecz H. i K. S. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] sierpnia 2006 r. w użytkowanie wieczyste. Okoliczność ta jest bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż art. 7 dekretu nie przewiduje możliwości oddalenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego od okoliczności, czy z prawa tego korzysta osoba trzecia. Co więcej należy zwrócić uwagę, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 9 października 1951 r. nr [...] nastąpiło na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2004 r., a decyzja ta wbrew temu, co twierdzi Wojewoda została doręczona Prezydentowi m.st. Warszawy. Pomimo tej okoliczności Prezydent m.st. Warszawy zawarł akt notarialny Rep. [...] z [...] sierpnia 2006 r. Tymczasem w wyroku z 14 listopada 2008 r. I SA/Wa 1117/2008 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż: "Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu art. 7 dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego, a ustanowienie tego prawa na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku dekretowego. Nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu". Takie stanowisko prezentuje także wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2003 r., I CKN 58/2001 stwierdzający, iż nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu – por. także wyroki WSA w Warszawie z 17 stycznia 2005 r., I SA/Wa 1376/2004 i z 21 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1527/2007. Z zaprezentowanych wyroków wynika, że aby mogło dojść do skutecznego zawarcia umowy użytkowania wieczystego na rzecz H. i K. St. koniecznym było najpierw rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarżącego. Prezydent m.st. Warszawy pomimo, iż została do niego przesłana decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie podpisał umowę dotyczącą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste bez uprzedniego rozpoznania wniosku Skarżącego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 7 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest zasadny. Mając na uwadze wskazane powyżej stanowisko należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 7 ust. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwe zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze Wyrok NSA z 22 kwietnia 2005 r., FSK 1943/2004, winno się zauważyć, iż "przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie sąd będzie uprawniony do oddalenia skargi, jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie naruszenie prawa materialnego". W świetle tez przedstawionych w skardze kasacyjnej nie budzi wątpliwości, że owo naruszenie norm prawa materialnego zaistniało, co powoduje, że brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w niej w szczególności, że uczestnicy postępowania podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano się również na dobrą wiarę przy zawieraniu umowy nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a także rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, że aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu wieczystym (art. 232-239) nie pozwalają na ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości, na której użytkowanie wieczyste zostało już ustanowione dopóki ono trwa. Prawdą jest, że art. 7 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przewiduje tej przesłanki negatywnej ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie warszawskim, ale prawdą jest również, że organ administracji właściwy do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie, takiego przepisu szczególnego nie ma. Zatem zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Prezydent m. st. Warszawy mieli obowiązek wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie również postanowienia art. 232-239 k.c. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 7 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że Sąd I instancji nie mógł objąć zakresem swej kontroli kwestii, czy ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz H. i K. S. w drodze aktu notarialnego było skuteczne, ponieważ kwestia ta wykracza poza granice sprawy określone skargą R. W. L. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się bezzasadny, to również nie można było uwzględnić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.