II GSK 1017/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 876/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Rady Powiatu G. na rzecz P. spółki z o.o. w W. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 876/13 oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. (obecnie P. sp. z o.o. w W.) na uchwałę Rady Powiatu G. z [...] września 2012 r., w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Rada Powiatu G. działając na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; dalej: udp) uchwałą z [...] września 2012 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu G., zróżnicowała stawki na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu w ten sposób, że w § 3 pkt 1 uchwały ustalono stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia, ustalając je na kwoty od 75 do 200 zł, przy czym w § 3 pkt 2 ustalono, że przy umieszczeniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się ulgę w wysokości 50% ww. kwot. W dniu 21 marca 2013 r. P. Sp. z o.o. w W. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą z [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Rada Powiatu G. odmówiła uwzględnienia wezwania Spółki do usunięcia naruszeń prawa. P. sp. z o.o. w W. złożyła skargę na uchwałę Rady Powiatu G. z [...] września 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej § 3, zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: usdg), polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, a także art. 40 ust. 9 pkt 5 udp, polegające na nieuzasadnionym zróżnicowaniu stawek opłat. Zdaniem skarżącej, w sprawie niewłaściwe rozważono przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 9 udp ustalając wysokość opłat dowolnie i dyskryminując jednocześnie podmioty zaspokajające potrzeby wspólnoty lokalnej. Zarówno infrastruktura wodociągowa, kanalizacyjna, jak i gazowa, są urządzeniami podobnymi konstrukcyjnie (rury), wykonanymi z tego samego materiału - polietylenu i służącymi zaspokajaniu potrzeb publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych powodów stawki za umieszczenie urządzeń na pasie drogowym powinny być jednakowe dla podmiotów świadczących usługi przesyłu gazu, wody oraz ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził, że przywoływany przepis art. 40 ust. 9 pkt 1 udp przesądza o możliwości funkcjonowania opłat w różnej wysokości i w świetle art. 32 Konstytucji RP nie ma on dyskryminującego charakteru. W myśl art. 40 ust. 9 udp, przy ustalaniu stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Oznacza to, że ustalając stawki opłat Rada Powiatu nie może brać pod uwagę innych czynników niż te, które zostały wymienione w przepisie art. 40 ust. 9 udp. W ocenie Sądu, Rada Powiatu G. dokonując w zaskarżonej uchwale zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w ww. przepisie, nie naruszyła nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale i przepisów Konstytucji RP, czy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rada działała w granicach upoważnienia ustawowego, a zarzut, iż ustalona stawka jest rażąco wysoka nie ma charakteru natury prawnej, lecz dotyczy jej interesu faktycznego. Organ może decydować o preferencjach w sprawie opłat w granicach maksymalnej wysokości, wskazanej w art. 40 ust. 8 udp. Oznacza to, że gdyby określenie stawki opłaty w uchwale nastąpiło z przekroczeniem ustawowych kwot, stanowiłoby to wówczas naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Również zupełne zwolnienie od opłaty byłoby naruszeniem prawa. Organ nie musi omawianych preferencji stosować wobec wszystkich urządzeń użytku publicznego, bowiem takie inwestycje stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 udp. Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Za możliwością różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przemawia także brak wyraźnego przepisu w ustawie o drogach publicznych, który zawierałby taki zakaz. Przeciwnie, przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 udp zezwala na wprowadzenie preferencji, które w sprawie nie mają charakteru dyskryminującego i nie naruszają zasady równości. Za chybione Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 usdg czy powoływanie się na treść § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zawierającego przepisy wykonawcze do ustawy o drogach publicznych. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła P. sp. z o.o. w W. , wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu G. z [...] września 2012 r. w zaskarżonej części, względnie o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 40 ust. 9 pkt 5 udp ze względu na błędną wykładnię wskazanego przepisu polegającą na przyjęciu, iż organ jest upoważniony do ustalania dla urządzeń jednorodzajowych stawek opłat za zajęcie prasa drogowego w różnej wysokości, ze względu na brak przepisów prawa, które zabraniałyby organowi różnicowania stawek wobec konkretnych urządzeń; 2. art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, iż organ posiada kompetencje do różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pomimo braku wyraźnej normy kompetencyjnej; 3. art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. W uzasadnieniu środka prawnego kasator wskazał, że zarówno urządzenia wodnokanalizacyjne, jak też urządzenia służące do przesyłu gazu są w świetle przepisów prawa urządzeniami jednorodzajowymi, przez co - w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 9 pkt 5 udp - powinny być traktowane w sposób jednakowy. Infrastruktura wodociągowa i kanalizacyjna, tak jak gazowa są urządzeniami podobnymi konstrukcyjnie (rury), które wykonane są z tego samego materiału - polietylenu. Ponadto urządzenia te służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Także na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r., w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) stworzono kategorię grup, do których przypisywane są urządzenia jednakowego rodzaju, spełniające bardzo podobne kryteria. Rurociągi przesyłowe do transportu ropy naftowej i gazu (2211) jak również rurociągi przesyłowe do transportu wody i ścieków (2212) ujęte są w jednej, bardzo wąskiej grupie (221), co świadczy o tym, że są to urządzenia jednorodzajowe, spełniające jednakowe kryteria i podlegające jednakowemu traktowaniu. W sprawie doszło zatem do pozbawionego podstaw różnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorstw gazowych, wodnych oraz kanalizacyjnych, czym naruszono art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu G. wniosła o oddalenie środka prawnego i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 ppsa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza niewystępującymi w sprawie przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna P.sp. z o.o. w W. oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, to jest na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w odniesieniu do art. 7 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem jego błędnej wykładni wiąże się z nieprawidłowym odczytaniem normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (v. m.in. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14, LEX nr 1484868). Zarzut taki wymaga wykazania, na czym polega błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, a także, jaka powinna być prawidłowa, nieograniczająca się jedynie do wykładni językowej, interpretacja wskazanego przepisu. Problem prawny, jaki ujawnił się w sprawie dotyczy tego, czy uchwalając zaskarżony akt z [...] września 2012 r. (jako akt prawa miejscowego) Rada Powiatu G. mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych - niższe (50%), a wyższe - za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące ludność w gaz. Zdaniem organu, "przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 udp". Stanowisko WSA w B. jest w tym zakresie niezasadne. Sąd pierwszej instancji błędnie zaakcentował, że nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów preferowanie celu publicznego określonych urządzeń, oraz że przyporządkowanie niektórym podmiotom stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których urządzenia te należą. Podejmując w oparciu o normę ustawową akty prawne, w tym prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą (art. 40 ust. 7 udp), co z reguły wiąże się z istotnym naruszeniem prawa. Przepis art. 40 ust. 9 udp wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych, nie zaś w zależności od celów, których zaspokajaniu służą urządzenia umieszczone w pasie drogowym. Wskazany przepis odwołuje się jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, odnoszącego się do funkcji (celu), rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, możliwości płatniczych wnioskodawcy, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. W tej sytuacji nie znajduje w ustawie oparcia podstawowy argument Sąd I instancji, iż celem regulacji upoważniającej radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego było "zapewnienie gminie (powiatowi) realnych dochodów z tych opłat". Urządzenia infrastruktury technicznej w rodzaju przewodów wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ale także np. linie elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, przewody ciepłownicze, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe mają na celu zapewnienie ludności określonych usług (mediów) o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczanych w pasie drogowym ze swej istoty na okres wieloletni. Jak wyżej podkreślono, enumeratywne wyliczenie czynników, które winna uwzględnić rada powiatu ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, oznacza, iż organ nie może brać pod uwagę innych czynników, w szczególności zaś ustalać stawek dla określonej kategorii podmiotów (do tego gwarantujących "realne dochody"). Powinien jedynie zastosować kryteria, o których mowa w art. 40 ust. 9 udp. W konsekwencji, opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). (v. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1829/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl) Możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 udp nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 151/08, LEX nr 534818; wyrok z 21 stycznia 2011 r., III SA/Wr 818/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Istnieniu tej możliwości nie zaprzecza także NSA orzekający w sprawie. Jednakże różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Zasadnie zatem autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię art. 40 ust. 9 pkt 5 udp polegającą na przyjęciu, iż organ jest upoważniony do ustalania dla urządzeń - w istocie - jednorodzajowych, stawek opłat za zajęcie prasa drogowego w różnej wysokości. Wprowadzenie i utrzymywanie zróżnicowanych stawek dla urządzeń w postaci rur, pełniących podobne funkcje i służących temu samemu celowi, tj. zaspokajaniu potrzeb publicznych, według kryterium podmiotowego, przedmiotu prowadzonej działalności, czy - w szczególności - wysokości spodziewanych dochodów od określonego podmiotu, wiąże się z nieuzasadnionym uprzywilejowaniem, czy też naruszeniem standardu określonego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W środku prawnym podniesiony został również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a w ust. 2 wprowadza zakaz dyskryminacji. Z wyrażonej we wskazanym przepisie zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie z 29 września 1997 r., sygn. K 15/97; wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 2012 r., sygn. SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 5; z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, OTK-A nr 6, poz. 60 z 2010 r.; z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117; z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Mając na uwadze zróżnicowanie stawek opłat dla urządzeń posiadających wspólną cechę istotną (przewody rurowe z polietylenu), pełniących podobne funkcje i służących temu samemu celowi, tj. zaspokajaniu potrzeb publicznych, wskazany zarzut należy uznać za trafny. W ocenie NSA doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 usdg, według którego podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. ponownie rozpoznając skargę na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] września 2012 r., uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów z mocy art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. z 2013 r., poz. 490).