II SA/Po 995/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. L. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium decyzję tę wydało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku G. L. z dnia 1 lipca 2013 r. odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i córką K. L. ur. [...] 1996r. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ostatnio zatrudniona była do [...] 2006 r. P. L. – mąż wnioskodawczyni jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji z uwagi na schorzenie wzroku. Ponadto choruje na cukrzycę, nerki i serce. Wszystkie schorzenia uniemożliwiają mu dokonywanie samodzielnie jakichkolwiek czynności w ciągu dnia np. przygotowania i podania posiłków, załatwienie spraw urzędowych, sprzątanie, pranie. Mąż wnioskodawczyni oświadczył, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej fakt powstania jego niepełnosprawności przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodał, że w okresie kiedy uczył się w szkole nie wydawano orzeczeń o niepełnosprawności. W związku z tym organ I instancji przyjął, że brak udokumentowania spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b uśr uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni. G. L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że ze względu na stan zdrowia męża niezbędna jest opieka nad nim i nikt poza nią nie zapewni tej opieki. Oświadczyła równocześnie, że nie zamierza się fikcyjnie się rozwodzić po 29 latach małżeństwa, po to by uzyskać świadczenie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w K. wyjaśniło, że od 1 lipca 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła zmianę art. 17 poprzez dodanie ust. 1 lit. b. W związku z brzmieniem tego przepisu Kolegium ustaliło, że z akt sprawy wynika, iż w 1985 r., czyli w wieku 21 lat P. L. chciał podjąć pracę w MSW, co pokazuje, że nie był osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ta niezdolność według oświadczenia P. L. powstała dopiero w wieku 36 lat. Dlatego, ze względu na przepis art. 17 ust. 1 lit. b uśr organ I instancji nie miał podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym podstawą odmowy nie mógł być fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Równocześnie Kolegium poinformowało stronę, że z dniem 1 stycznia 2013 r. wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, o przyznanie którego strona winna wystąpić z wnioskiem. G. L. wniosła skargę na powyższą decyzje SKO w K. Wskazała, iż wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i odmówiono jej przyznania tego świadczenia. Wyjaśniła, że składając wniosek Kierownik Biura Świadczeń Rodzinnych powiedziała jej, żeby nie składać wniosku, bo nie należy się skarżącej. Jednocześnie podała, że jest możliwość wystąpienia o tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, ale należy przygotować się na długotrwałe załatwianie tej sprawy i nie przysługuje on współmałżonkowi. Skarżąca wskazała, że po tej rozmowie wypełniła i złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 uśr ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Przepis art. 23 ust. 4 lit. aa uśr stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 17, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), w celu weryfikacji okoliczności, o których mowa w art. 17. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 4 lit. e) uśr ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 16a. Minister właściwy do spraw rodziny określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz wzory m.in. wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (art. 23 ust. 5 pkt 1 uśr). Z powołanych przepisów wynika, że postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczynane jest na wniosek strony i od woli strony zależy, z jakim żądaniem wystąpi do organu. Rolą zaś organu jest dbałość o słuszne interesy strony – wnioskodawcy (art. 7 kpa), działanie w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej (art. 8 kpa), a także informowanie w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności organy czuwają nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że rolą organów pomocy rodzinie przyznających świadczenia rodzinne jest właściwe rozpoznanie treści żądań (wniosków) strony zwracającej się o przyznanie świadczenia, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej strony, jak również wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w sprawie mogą znaleźć zastosowanie. Czynności te powinny mieć miejsce już na etapie formułowania przez stronę żądania (wniosku), albowiem od jego kształtu (treści) zależy zakres przedmiotowy sprawy, a w konsekwencji ewentualne uzyskanie lub nie prawa do odpowiedniego do sytuacji strony świadczenia. Jednocześnie należy dodać, że samo sformalizowanie wniosku o świadczenia rodzinne poprzez utworzenie odpowiednich formularzy i żądanie przedłożenia licznych dokumentów służyć ma odpowiedniemu rozpoznaniu potrzeb strony i rzetelnemu zbadaniu jego sytuacji faktycznej i prawnej. Nie może zaś być sposobem na ograniczenie lub pozbawienie strony do należnego jej świadczenia. W jednym z wyroków tutejszy Sąd trafnie wskazał, że wzory wniosków mają wyłącznie charakter wzorców, ułatwiających praktyczne składanie wniosków- dla spełnienia wymogów ustawowych, nie mogą zaś tamować drogi dla dochodzenia praw przez stronę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2008 r. IV SA/Po 91/08, Lex nr 504604). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organy orzekające nie wyjaśniły wszechstronnie jakiej treści było żądanie (wniosek) G. L. sformułowane w dniu 1 lipca 2013 r. Zważyć należy, że w dniu tym G. L. złożyła wniosek na formularzu dla wniosków o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, datowany przez nią na dzień 23 czerwca 2013 r. Jednocześnie przedłożyła oświadczenie, w trybie art. 75 § 2 kpa, że prosi o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na męża P. L. ur. [...] 1964 r., zaznaczając, że mąż posiada orzeczenie ZUS o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji, leczy się na cukrzycę i wymaga całodobowej opieki. Następnie w oświadczeniu tym zwrot "zasiłek" został przekreślony i zastąpiony zwrotem "świadczenie". Oświadczenie to odebrane przez organ I instancji wraz z wnioskiem nie wzbudziło wątpliwości organu I i następnie II instancji. Uznano bezsprzecznie, że skarżąca wnosi o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 uśr po zmianie obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dochowały należytej staranności w ustaleniu, o jakie świadczenie rodzinne ubiega się skarżąca w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z akt sprawy nie wynika, by strona została poinformowana o zmianie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych od 1 stycznia 2013 r. w zakresie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzenia nowego świadczenia – specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, który w pewnym zakresie miał zastąpić uprzednie świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zaś świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r.): 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 1 lit. b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także fundamentalne znaczenie dla przebiegu każdego postępowania administracyjnego ogólnych zasad: prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz informowania stron (art. 9 kpa) stwierdzić należy, że rolą organów orzekających było, wobec wątpliwości wynikających z wniosku złożonego przez G. L. co do żądania "zasiłku" lub "świadczenia" pielęgnacyjnego, a także w kontekście sytuacji faktycznej strony, a zwłaszcza okoliczności, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała – jak ustalono – po ukończeniu 18 roku życia (art. 17 ust. 1 lit. b uśr), poinformowanie skarżącej o przesłankach przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie wyjaśnienie, o jakie świadczenie rodzinne skarżąca wnosi. Dopiero wówczas, po ustaleniu rzeczywistej treści wniosku skarżącej organy uprawnione będą do rozpoznania sprawy merytorycznie. Na marginesie Sąd pragnie wyjaśnić, że stoi na stanowisku, iż nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego (na zasadach określonych w art. 16a uuśr) wprowadza się w celu zrekompensowania podmiotom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a niespełniającym warunków dodanych ustawą nowelizacyjną z dnia 7 grudnia 2012 r. co powoduje, niemożność jego uzyskania na nowych warunkach. Przy czym chodzi wyłącznie o te osoby, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia. Interpretacja, zgodnie z którą w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie w wyniku rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy, niweczy cel nowelizacji i jednocześnie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Wykładnia literalna art. 16a ust. 1 uśr prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b uśr (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. jako bezrobotni rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Tym samym to fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydującym dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to, czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Fikcją i stwarzaniem pola do nadużyć, które nowelizacja miała wyeliminować, byłoby wymaganie od osoby niezatrudnionej ze względu na sprawowanie faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia tej przesłanki otrzymania świadczenia. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jako rekompensaty Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna, nie może niweczyć – prowadząc w konsekwencji do pozbawienia prawa do tego świadczenia - forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia. Nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Mając na względzie powyżej wykazane naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a przede wszystkim w sposób rzetelny wyjaśnią, jaka był treść wniosku skarżącej złożonego w dniu 1 lipca 2013 r. Ponadto organy powinny mieć na uwadze treść art. 24 uśr regulujący w sposób precyzyjny od jakiej daty przyznaje się określone świadczenia rodzinne. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.