II SA/Ke 916/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi I. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty O. z dnia 9 maja 2013 r. znak: [...] dotyczące negatywnego uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej – jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy znamionowej do 2,0 MW, usytuowanej na wieży o wysokości do 110 m wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej (stacji transformatorowej z transformatorem olejowym nn/SN, umieszczonym w sąsiedztwie wieży elektrowni wiatrowej) i placu montażowego oraz budowie drogi dojazdowej, na terenie obejmującym działkę nr 151, położoną w miejscowości O., gm. O. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy O., w ramach postępowania prowadzonego na wniosek I. Sp. z o.o. w K. (dalej "Spółka"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawił Staroście O. projekt decyzji o warunkach zabudowy ww. inwestycji, do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 maja 2013 r. Starosta O. negatywnie uzgodnił projekt decyzji z uwagi na brak zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy RII i RIIIa na cele nierolnicze. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i 2 i art. 77 § 1 w zw. art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a. Zdaniem Spółki, planowana inwestycja zajmująca zaledwie 0,22 ha, nie pozbawi działki charakteru rolniczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazało przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzający ogólną zasadę, zgodnie z którą zmiany przeznaczenia ww. gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że powierzchnia działki przeznaczonej pod inwestycję wynosi 4,88 ha, a w jej skład wchodzą grunty rolne klasy RII (3,63 ha) i RIIIa (1,25 ha). Na załączniku graficznym do projektu decyzji jako teren inwestycji oznaczony linią koloru czarnego i literami ABCD-A wskazano całą działkę nr 151 w jej granicach geodezyjnych. Organ II instancji wyjaśnił, że w dacie wydania postanowienia przez Starostę O. przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidywał wymóg uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Organ ustalił, że zwarty obszar projektowany do przeznaczenia pod planowaną inwestycję, obejmujący całość działki nr 151, przekracza 0,5 ha. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dniu 26 maja 2013 r., a więc po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmieniono również treść art. 7 ust. 2 pkt 1 w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych jest możliwe jedynie w planie miejscowym i wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się zatem, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Dodatkowo Kolegium wskazało, że realizacja planowanej inwestycji może być zrealizowana po uzyskaniu przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu na cele nierolne, wydanej na podstawie art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się zdaniem organu do przedsięwzięć służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu terenu, pełni bowiem funkcję produkcyjną nie związaną z rolnym charakterem gruntu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. Sp. z o.o. w K. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 2 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a. poprzez ustalenie, że dla przedmiotowego terenu wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; 2) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla przedmiotowego terenu wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako sposób zagospodarowania terenu wyraźnie przewidziano utrzymanie rolnego przeznaczenia terenu. Inwestycja zajmie niewielką powierzchnię pod budowę fundamentu elektrowni, na co wskazuje załącznik graficzny do projektu decyzji. Tym samym błędne jest stanowisko organu, że jako teren inwestycji wskazano całą powierzchnię działki. Powierzchnia zajmowana przez place montażowe oraz drogi serwisowe zostanie wyłączona z produkcji rolnej tylko na czas realizacji inwestycji. Po jego upływie przedmiotowe grunty nadal będą mogły być użytkowane rolniczo. Z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszym postępowaniu, a pominiętej przez organ, wynika, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 225/09 Spółka podniosła, że elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej i występuje na danym terenie w związku z koniecznością zapewnienia dostaw mediów. W ocenie skarżącej stanowisko organu, który wskazał, że planowana infrastruktura nie jest związana z rolnym charakterem gruntu prowadzi do absurdalnego wniosku, że na takich terenach nie jest możliwe doprowadzenie jakichkolwiek mediów. Spółka wskazała ponadto, powołując się na wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 424/09, że w niniejszej sprawie pod zabudowę wykorzystane będzie jedynie 0,22 ha działki o pow. 4,88 ha. Pozostała część nadal będzie mogła być wykorzystywana rolniczo. Na zakończenie Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 355/13 wskazała na ogólną zasadę niedziałania prawa wstecz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą nowa ustawa nie może być stosowana przy ocenie tak pozytywnych jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy pozytywnego uzgodnienia przedstawionego Staroście O. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i placu montażowego oraz budowie drogi dojazdowej był art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do tej regulacji, w brzmieniu aktualnie obowiązującym, tj. na dzień orzekania przez organ II instancji, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1). Z przedstawionych rozważań wynika, że stosując powyższy przepis organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja spowoduje przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że posadowienie na działce stanowiącej użytek rolny elektrowni wiatrowej oznacza przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze (nieleśne). Wieża elektrowni wiatrowej stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, który służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii. Tym samym przyjąć trzeba, że inwestor zamierza na przedmiotowym terenie realizować zadanie produkcyjne inne niż rolnicze. Realizacja celu rolnego z istoty swojej wyklucza zabudowę na cele produkcji innej niż rolnicza. Nie zasługuje więc na uwzględnienie argument strony skarżącej, że przestrzeń wokół wieży elektrowni wiatrowej będzie swobodnie wykorzystywana na cele rolnicze. Zgodnie bowiem z art. 9g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu przesyłowego i operator systemu dystrybucyjnego są obowiązani do opracowania odpowiednio instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowej lub instrukcji ruchu i eksploatacji sieci dystrybucyjnej, zwanych dalej "instrukcjami". Zgodnie z art. 9g ust. 4 ww. ustawy, instrukcje opracowywane dla sieci elektroenergetycznych określają szczegółowe warunki korzystania z tych sieci przez użytkowników systemu oraz warunki i sposób prowadzenia ruchu, eksploatacji i planowania rozwoju tych sieci, w szczególności dotyczące m. in. wymagań technicznych dla urządzeń, instalacji i sieci wraz z niezbędną infrastrukturą pomocniczą. Stosownie natomiast do § 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego z 4 maja 2007 r. (Dz.U. nr 93, poz. 623 ze zm.), ruch sieciowy i eksploatacja sieci powinny odbywać się zgodnie z instrukcją, o której mowa w art. 9g ust. 1 Prawa energetycznego, opracowaną i udostępnianą przez właściwego operatora. Natomiast plany remontów i wyłączeń z ruchu urządzeń, instalacji i sieci w zakresie, w jakim mają wpływ na ruch i eksploatację sieci, do której są przyłączone, wymagają uzgodnienia z operatorem prowadzącym ruch i eksploatację tej sieci (§ 17 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie było nigdy wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej oznacza realizację celu nierolniczego (nieleśnego). Problemy pojawiały się jedynie przy interpretacji pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze". Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązującym przed 26 maja 2013 r., zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wymagana była przypadku, gdyby powyższy "zwarty obszar" przekraczał 0,5 ha (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 94/12, z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 1397/13). Nigdy jednak w orzecznictwie nie pojawił się pogląd, że inwestycja polegająca na wybudowaniu elektrowni wiatrowej realizuje cel rolniczy. Zacytowany przez Spółkę fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. II OSK 225/09 jest stanowiskiem organów administracji w tamtej sprawie. NSA w swoich rozważaniach w ogóle nie zajmował się wtedy kwestią, czy elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Poza tym wyrok sądu I instancji oddalający skargę, a zatem potwierdzający zgodność z prawem wydanej w tamtej sprawie decyzji, został przez NSA uchylony. Na mocy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. poz. 503,), która weszła w życie po wydaniu decyzji przez organ I instancji a przed rozstrzygnięciem organu odwoławczego, zmianie uległ przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przewidziane w nim dotąd kryterium obszarowe zostało zniesione, a zatem dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od tego jaki obszar zajmuje inwestycja przeznaczona na cele nierolnicze, wymagane jest teraz uzyskanie zgody właściwego ministra. Odnośnie zarzutu niezastosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 zd. 1 Konstytucji RP). Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zaś konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi zaś na brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązuje tu reguła działania organu odwoławczego według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ II instancji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt FPS 2/05). Prawidłowo zatem organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez ten organ. W świetle powyższego zasadnie ustalono, że teren inwestycji obejmuje całą działkę nr 151, a nie jedynie jej skrawek, tym bardziej, że jak wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji, a także z pkt 9 rozstrzygnięcia projektu decyzji, teren inwestycji oznaczony jest linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCD-A, pokrywającymi się z granicami działki nr 151. W tym kontekście organ trafnie wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce. W konsekwencji nie jest możliwe na tym etapie ustalenie, która część działki będzie przeznaczona na cele nierolnicze. Dodatkowo z urzędu Sądowi wiadomo, że na działce nr 151 inwestor zamierza posadowić również maszt kratowy aluminiowy o wysokości 80 m służący do pomiarów meteorologicznych (negatywne uzgodnienie w tym zakresie było przedmiotem odrębnego postępowania przed tut. Sądem w sprawie II SA/Ke 918/13). Wieża elektrowni wiatrowej nie jest więc jedyną inwestycją o charakterze nierolniczym, jaką inwestor planuje na przedmiotowej działce. Przedmiotowy maszt kratowy, jako konstrukcja do pomiaru wiatru jest niewątpliwie związany z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowej. Ustalenie, że planowana inwestycja wiąże się z przeznaczeniem gruntu rolnego klasy RII i RIIIa na cele nierolnicze (nieleśne), a zatem wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) powoduje, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze (nieleśne) może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ww. ustawy). Nie oznacza to jednak, że inwestor w inny sposób nie może doprowadzić do realizacji planowanej inwestycji. Może bowiem w trybie art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpić o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu na cele nierolne. Brak rozstrzygnięcia w tej kwestii w pełni uzasadniał na tym etapie postępowania odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wymaga podkreślenia fakt, że wydanie decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy nie wymaga uzyskania opinii urbanistycznej. W niniejszej sprawie organ dokonujący uzgodnienia jest uprawniony do samodzielnej oceny w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z tego względu zarzut pominięcia analizy urbanistycznej przedstawionej przez skarżącego jest chybiony. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.