I OSK 2927/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1061/13 w sprawie ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1061/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B.M. i J.M., dalej także: skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 144, art.145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., oraz uchwały Nr VII/41/2011 Rady Gminy Sitno z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy Sitno: 1) ustalił skarżącym, właścicielom nieruchomości składającej się z działek nr [...] o łącznej pow. 8670 ha, położonej w miejscowości Jarosławiec, opłatę adiacencką w wysokości 6 632,55 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 6 632,55 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy Sitno, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucili, że organ wadliwie przyjął jako datę stworzenia możliwości przyłączenia ich nieruchomości (składającej się z działek nr [...]) do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, datę końcowego odbioru technicznego urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych. Ich zdaniem, należało uznać, że warunki podłączenia dla tej nieruchomości zostały stworzone przed dniem wejścia w życie w dniu 8 czerwca 2011 r. uchwały Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a zatem nie było podstawy prawnej do nałożenia takiej opłaty. Skarżący wskazali, że już w 2010 r., a więc w pierwszym etapie inwestycji, faktycznie wykonano kanalizację w części osiedla skarżących, a ostatecznym potwierdzeniem przez gminę stworzenia warunków technicznych do korzystania z kanalizacji było podpisanie już w dniu 1 czerwca 2011 r. umów o odprowadzanie ścieków z niektórymi mieszkańcami ulicy, do której przylegają działki skarżących. W tym zakresie organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, czego nie uczynił, naruszając art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucili również, że Kolegium naruszyło przepisy art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż nie zapewniło im możliwości końcowego zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Podał, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W niniejszej sprawie Kolegium, wskazując jako podstawę decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2 i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie to w ocenie Sądu pierwszej instancji narusza art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium bowiem, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno – reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy Sitno. Nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. W ocenie tego Sądu, nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą ani rezultaty wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Nierozpoznanie przez Kolegium odwołania skarżących w pełnym zakresie uzasadnia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedwczesna jest w tych okolicznościach sprawy ocena podniesionych w skardze zarzutów. Sąd pierwszej instancji dodał, że w jego ocenie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 u u.g.n. jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Mimo, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, to zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy odnieść się do stanowiska, które organ zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Wskazał, że takie stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 602/12. Sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym tę sprawę podał, że nie podziela tego poglądu. Stwierdził, że ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej musi uwzględniać – obok aspektu faktycznego - również aspekt prawny. Zgodnie z art. 148b u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak zaś wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. W ocenie Sądu pierwszej instancji, datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 u.g.n. jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Sąd ten nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględnił powyższe oceny i wnioski, rozpoznał odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Kolegium poddało pod rozwagę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kwestię, czy niezawarcie w decyzji stwierdzenia o utrzymaniu w pozostałym zakresie decyzji w mocy, wbrew literalnemu brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a jeśli tak, czy rzeczywiście jest to na tyle istotne, że uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota sporu prawnego, który doprowadził do wniesienia rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadza się do treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla jedynie częściowo decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Prezentowane są w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, tożsamym z poglądem Sądu pierwszej instancji i prezentowanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 organ w takim wypadku organ powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. W powołanych orzeczeniach wskazano, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z drugim poglądem, organ może w decyzji wydanej na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji wydana na tej podstawie prawnej składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej, organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Zatem literalna wykładnia powołanego przepisu nie daje podstaw, by uznać, że organ drugiej instancji ma bezwzględny obowiązek orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim jej nie uchyla. Jeśliby jednak zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym potrzeba jasnego i jednoznacznego określenia sytuacji prawnej strony przemawia za tym, by rozstrzygnięcie organu drugiej instancji obejmowało utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w części nieuchylonej (zgodnie z pierwszym powołanym wyżej poglądem), to w niniejszej sprawie sytuacja prawna strony jest niewątpliwie jasno określona decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, także i wówczas, gdy organ odwoławczy utrzymałby w mocy decyzję w części, sytuacja prawna strony wynikałaby jasno dopiero z orzeczeń obu instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, publ. CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy z całą mocą podkreślić, że Sąd pierwszej instancji, nawet przyjmując zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd co do wymogów decyzji organu odwoławczego opartej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie miał żadnych podstaw, by uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że jedyna dostrzeżona przez organ odwoławczy wada decyzji organu pierwszej instancji dotyczyła określenia terminu wnoszenia opłaty adiacenckiej. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła tylko określenia obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podstawa kasacyjna naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. była w pełni uzasadniona. Art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) określa przesłanki materialne i formalne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Okolicznością bezsporną jest fakt, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, to jest 29 czerwca 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Gminy Sitno nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z dnia 31 marca 2011 r., która weszła w życie w dniu 9 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 77, poz. 1482). Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Jest to jednak data późniejsza oczywiście od daty końcowego odbioru robót inwestycyjnych, a zatem także przypadająca w okresie obowiązywania powołanej wyżej uchwały Rady Gminy Sitno z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wcześniejszego zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, gdyż nie jest to przesłanka warunkująca ustalenie opłaty adiacenckiej. Dochowano również trzyletniego terminu ustalenia opłaty adiacenckiej liczonego od dnia stworzenia warunków podłączenia poszczególnych nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie budzi żadnych wątpliwości operat szacunkowy określający wartość nieruchomości skarżących przed i po wybudowaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Rzeczoznawca wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił przy wycenie nieruchomości istniejących urządzeń takich jak ujęcie wody lub szambo. Wskazał bowiem prawidłowo, że zgodnie z przepisem § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) części składowych nieruchomości nie uwzględnia się przy wycenie dokonywanej w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego nie stanowią oględzin nieruchomości w rozumieniu przepisów o postępowaniu dowodowym zawartych w k.p.a. i nie podlegają reżimowi określonemu w powołanych w skardze przepisach. Zatem stan faktyczny i prawny ustalony przez organy orzekające w sprawie uprawniał do ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Zarzuty podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu pierwszej instancji są bowiem nietrafne i podniesienie ich przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie mogłoby przynieść zamierzonego skutku. W tym stanie sprawy, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.