II SAB/Wa 504/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sportu i Turystyki do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Fundacja [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Ministra Sportu i Turystyki o udostępnienie, w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie poprzez przesłanie odpowiedzi w formie plików komputerowych na adres elektroniczny [...] następujących informacji związanych z organizacją koncertu M., który odbył się na Stadionie [...][...] sierpnia 2012 r. – kopii wszelkich umów zawartych przez Ministerstwo Sportu i Turystyki, – kopii wszelkich umów będących w posiadaniu Ministerstwa Sportu i Turystyki, a zawartych przez inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub finansowane – choćby częściowo – z pieniędzy publicznych, – kopii wszelkich pism przesyłanych pomiędzy Ministerstwem Sportu i Turystyki, a innymi ministerstwami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. skarżąca Fundacja wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powyższym wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w uzasadnieniu powołała się na opisany powyżej stan faktyczny, konstatując, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała wnioskowanych odpowiedzi. Naczelnik Wydziału Nadzoru Właścicielskiego Dyrektora Biura Ministra Ministerstwa Sportu i Turystyki – K. P. pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] adresowanym do Prezesa Zarządu Fundacji [...] stwierdził w odpowiedzi na wniosek, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w sposób i formie określonych we wniosku. Natomiast przyczyną braku możliwości udostępnienia informacji jest zastrzeżona odrębnymi przepisami tajemnica przedsiębiorcy. Stosownie do art. 5 ust. 2, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Pomimo, iż pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie tajemnica przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. O uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje zawsze sam przedsiębiorca. Instytucja tajemnicy przedsiębiorcy służy więc ochronie ważnych interesów przedsiębiorcy. W związku z tym, że w zakresie wnioskowanych przez informacji uwzględniających kopie wszelkich umów i pism związanych z organizacją koncertu M., który odbył się na Stadionie [...] [...] sierpnia 2012 r., widnieją ważne zapisy dotyczące informacji technicznych, technologicznych i organizacyjnych przedsiębiorstw zaangażowanych w organizację koncertu, w celu ochrony ich ważnych interesów, wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w sposób zgodny z wnioskiem, tj. w formie kopii umów i pism. Ujawnienie wnioskowanych treści mogłoby narazić na szkodę przedsiębiorstwa, które nie wyraziły zgody na udostępnianie do wiadomości publicznej dokumentów zawierających dane bezpośrednio dotyczące ich działań rynkowych. Abstrahując od powyższego, udostępnienie wnioskowanych informacji w sposób zgodny z wnioskiem nie byłoby możliwe w formie kopii umów i pism przesłanych drogą elektroniczną, również ze względu na możliwości techniczne. Ilość wnioskowanych informacji jest zbyt duża, aby można je było przesłać drogą elektroniczną w formie plików komputerowych, w sposób zgodny z zadeklarowanym sposobem przekazania wnioskowanych informacji. W dalszej części poinformowano, że informacje publiczne dotyczące koncertu M., który odbył się [...] sierpnia 2012 r. mogą zostać udostępnione niezwłocznie, w innej formie niż kopie umów i pism związanych z organizacją imprezy, np. w formie odpowiedzi na konkretne pytania wnioskującego dotyczące danej kwestii. W przypadku bardzo obszernych informacji, np. licznych kopii dokumentów w formie plików komputerowych, obok drogi elektronicznej poproszono o wskazanie alternatywnego sposobu dostarczenia wnioskowanych informacji. Niezależnie od powyższego poinformowano, że zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy, wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystanie informacji publicznej. W związku z tym, przy takim zamiarze wnioskującego, tj. przy ponownym wykorzystaniu informacji publicznej udzielonej przez Ministra Sportu i Turystyki w celach wskazanych w art. 23 a ust. 1 ustawy, należy złożyć wniosek na wzorze określonym rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji. Natomiast skarżąca Fundacja pismem z dnia [...] września 2013 r. podniosła, że powyższe pismo nie eliminuje stanu bezczynności ze strony organu, bowiem w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, to winno to nastąpić w drodze decyzji w trybie art. 16 ustawy, zaś na trudności techniczne powołuje się dodatkowo. Z kolei w odpowiedzi na skargę, Minister Sportu i Turystyki wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem – jak podano – organ powiadomił wnioskującego o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej, powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Sportu i Turystyki w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej do dnia złożenia skargi była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Sportu i Turystyki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że jest on organem administracji publicznej. W dalszej części dodać należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-echnicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagała się Fundacja we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną, bowiem dotyczącą majątku, którym dysponuje organ administracji publicznej, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2) lit. f). W tym miejscu zgodzić się należy ze skarżącą Fundacją, że w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, to winno to nastąpić w drodze decyzji w trybie art. 16 ustawy. Niejako na marginesie wskazać również należy w ślad za utrwalonym już jednolicie stanowiskiem judykatury oraz doktryny, że za decyzje, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., uznać należy takie pisma, które zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a do takich elementów zaliczyć należy: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPIKA 1982 nr 9-10, poz. 169). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z nadesłanych do Sądu przez organ dokumentów, poza sporem pozostaje fakt, że Minister Sportu i Turystyki upoważnieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. upoważnił Dyrektora Biura [...] Ministerstwa Sportu i Turystki do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie i w zakresie określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zaś wymieniony pismem z dnia [...] września 2013 r. upoważnił do zastępowania go podczas usprawiedliwionej nieobecności w dniach od [...] do [...] września 2013 r. w zakresie kierowania pracami Biura, Naczelnika Wydziału Nadzoru Właścicielskiego w Biurze Ministra. Z kolei pismo organu z dnia [...] września 2013 r. nr [...], a więc już po wniesieniu skargi do Sądu, adresowane do Prezesa Zarządu Fundacji [...], zostało podpisane przez Naczelnika Wydziału [...] Ministra Ministerstwa Sportu i Turystyki – K. P., zawierało rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem odmówiono w nim udzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powołując się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy. Jednakże nie miało ono – zdaniem Sądu – formy decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy, bowiem zgodnie z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Innymi słowy, nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Stąd też pismo z dnia [...] lutego 2013 r. podpisane przez Naczelnika Wydziału [...] Ministerstwa Sportu i Turystyki – K. P., nie zostało podpisane przez osobę reprezentującą organ administracji. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ nie udzielił informacji w żądanej przez skarżącą Fundację formie ani nie wydał w tej sprawie decyzji, to takie zachowanie nie doprowadziło do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. i tym samym organ pozostaje w bezczynności. Jednakże bezczynność ta nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej Fundacji, czy też celowego przedłużania postępowania, a świadczy o tym chociażby przesłane – aczkolwiek nie wywołujące oczekiwanego przez skarżącą skutku – pismo z dnia [...] września 2013 r., nieznacznie tylko przekraczające zakreślony ustawą termin, ponieważ stosownie do treści art. 13 ust. 1, udzielenie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak jak w terminie 14 dni, zaś w myśl art. 14, gdy termin ten nie może być dochowany, to organ powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, zaś jej udostępnienie następuje w formie i w sposób wskazany we wniosku. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.