I OSK 817/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/13 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną W dniu 14 maja 2013 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Otwocku wpłynął wniosek T.S., datowany na 10 maja 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zakładu gastronomicznego "S." z siedzibą w Otwocku poprzez przekazanie kserokopii dokumentów z kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez przedstawicieli PPIS w Otwocku w ww. zakładzie w dniu 4 kwietnia 2013 r. Decyzją z dnia 23 maja 2013 r. nr PPIS [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Otwocku, powołując w podstawie prawnej art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "U.d.i.p.", odmówił T.S. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zakładu gastronomicznego "S." z siedzibą w Otwocku ul. [...], w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 10 maja 2013 r. W uzasadnieniu organ podał, iż dostęp do informacji publicznej został uregulowany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przy czym zgodnie z art. 1 ust. 1 U.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 U.d.i.p,. informacją publiczną są m.in. dane publiczne, w tym: (a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść akt administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, (b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, (c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Organ zaznaczył również, że definicja informacji publicznej zawarta jest w art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym jest to informacja o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotą informacji publicznej jest to, że dotyczy ona spraw publicznych, a nie sprawy indywidualnej, czyli sprawy indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wnioskodawca nie zażądał udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p., lecz dokumentów związanych z konkretnym działaniem podjętym przez PPIS w odniesieniu do konkretnego podmiotu – zakładu gastronomicznego "S." w Otwocku, a więc informacji w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 U.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W niniejszej sprawie wszelkie informacje dotyczące kontrolowanego zakładu zamieszczone w protokole kontroli urzędowej, którego wydania żąda wnioskodawca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Kontrolowany przedsiębiorca nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne ani też nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Końcowo organ podał, iż wydanie decyzji odmownej nastąpiło z tego powodu, że wniosek dotyczył informacji niespełniających kryteriów ustawowych, a nadto ze względu na dobro podmiotu indywidualnej sprawy administracyjnej. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. T.S. złożył odwołanie od ww. decyzji wskazując, że żądana informacja jest informacją publiczną, zaś odmowa jej udostępnienia stanowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP. Powołując obszerne fragmenty wyroków sądów administracyjnych podkreślił, iż dokumenty, o które wnioskował, tj. dokumenty sporządzone podczas kontroli (protokół), nie są dokumentami prywatnymi, lecz zostały wytworzone przez urząd i jako takie podlegają udostępnieniu. Zdaniem odwołującego, organ miał obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 U.d.i.p. Dotyczy ona danych zawartych w dokumencie związanym z konkretnym działaniem organu administracji publicznej w odniesieniu do konkretnego podmiotu (zakładu gastronomicznego "S." w Otwocku), a więc informacji w administracyjnej sprawie indywidualnej. Informacje dotyczące ww. podmiotu odnoszą się nie do sfery publicznej, lecz do prywatnej. Wprawdzie żądana informacja wiąże się z działalnością organu władzy publicznej, dotyczy jednak rozstrzyganych przez ten organ spraw indywidualnych, które nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje wprawdzie swoją mocą dane w indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. Słuszny jest zatem powszechnie przyjmowany podział na "sprawy prywatne" (niepubliczne) oraz sprawy "publiczne", przy czym do pierwszej kategorii spraw U.d.i.p. nie będzie miała zastosowania. Organ zauważył, iż wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne lub osoby pełniące funkcje publiczne, charakter informacji publicznej można przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w ww. przepisie publicznej sfery ich działania, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądana przez stronę informacja nie mieści się, zdaniem organu, w tak pojętej definicji informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję PWIS w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r. T.S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej ww. decyzji, bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 2 U.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący wskazał, iż z kontroli przeprowadzonej w zakładzie gastronomicznym "S." w Otwocku, który świadczy usługi dla społeczeństwa, powstał protokół wytworzony przez organ, którego treść jest informacją publiczną. Zaznaczył, że kontrola odbyła się w związku z jego wnioskiem o sprawdzenie stanu sanitarnego lokalu gastronomicznego i chciałby poznać treść protokołu, a nie treść wszystkich akt sprawy. Zarzucił, iż odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji organ naruszył prawo skarżącego do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także prawo dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Powołując obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych skarżący podkreślił, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś odmowa jej udostępnienia skutkuje naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz U.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż w związku z powtarzającymi się interwencjami skarżącego na obiekt położony przy ul. [...] w Otwocku (bar "S.") PWIS w Warszawie wizytował przedmiotowy obiekt w dniu 5 czerwca 2013 r., jednak przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości w zakresie prowadzenia działalności w ww. obiekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1498/13 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Otwocku z dnia 23 maja 2013 r. nr [...]. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz skarżącego T.S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem WSA oczywiste jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Otwocku pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 U.d.i.p., organem władzy publicznej. W świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zakres ten obejmuje zdrowie publiczne - art. 1 tej ustawy), organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Przepis art. 12 ust. 1a stanowi, iż państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest: 1) organem właściwym w stosunku do podmiotów, dla których powiat jest organem założycielskim lub organem prowadzącym, lub w których powiat jest podmiotem dominującym, 2) organem właściwym w zakresie higieny radiacyjnej. Zatem wskazany organ, tj. państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o ile strona występuje z żądaniem udzielenia takiej informacji. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 maja 2013 r. skarżący zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Otwocku o udostępnienie kserokopii dokumentów z kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2013 r. w zakładzie gastronomicznym "S." ul. [...] w Otwocku. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom organów orzekających, żądane przez stronę dokumenty kontrolne stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) U.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: 1) treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, 2) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Choć katalog informacji publicznej, określony w art. 6 U.d.i.p., nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", to jednak w przypadku dokumentacji przebiegu i wyników kontroli ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że dokumentacja tego rodzaju stanowi informację publiczną i co do zasady podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konkludując tę część rozważań Sąd stwierdził, że błędne jest stanowisko organów orzekających, iż żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej, gdyż miałaby być informacją w sprawie "prywatnej", indywidualnej. Protokół z kontroli ww. zakładu gastronomicznego przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2013 r. przez PPIS w Otwocku posiada walor informacji publicznej i żądanie jego udostępnienia podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów U.d.i.p. WSA wskazał, że wprawdzie organ I instancji wydając decyzję z dnia 23 maja 2013 r., powołał w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 U.d.i.p., zaś w uzasadnieniu wskazał, iż "wszelkie informacje dotyczące kontrolowanego zakładu zamieszczone w protokole kontroli urzędowej, którego wydania żąda Pan T.S., stanowią tajemnicę przedsiębiorcy" jednak stanowisko to – w żaden sposób nieuzasadnione również w decyzji II instancji – w istocie nie poddaje się kontroli Sądu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji, aby zakład gastronomiczny "S." w Otwocku, w odniesieniu do informacji zawartych w żądanym protokole kontroli z dnia 4 kwietnia 2013 r., podjął działania w celu zachowania ich poufności (brak zastrzeżenia odnośnych informacji przez ww. zakład potwierdziła – obecna na rozprawie przed WSA – pełnomocnik organu). Tym samym, organy orzekające w sprawie nie mogły dokonać (i nie dokonały) oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Stanowisko o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa oparły na subiektywnym przekonaniu, nie zaś na analizie – wskazanych przez przedsiębiorcę – konkretnych informacji spełniających warunki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym stanie rzeczy WSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 5 ust. 2 U.d.i.p., poprzez jego wadliwą wykładnię i co najmniej przedwczesne zastosowanie. Nie sposób jednocześnie nie dostrzec, że w sprawie nie respektowano reguł procesowych zawartych w przepisie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie. Zarzucił w niej wyrokowi dwojakie uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, podczas gdy nie spełnia ona kryteriów informacji publicznej. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie żądany dokument został wytworzony w sprawie indywidualnej, prywatnej, nie zaś publicznej. O prywatnym i indywidualnym charakterze sprawy ma przemawiać to, że odnosi się do podmiotu prywatnego, jakim jest właściciel kontrolowanego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do tego, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych, a zatem, czy są informacjami o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Wniosek T.S. z dnia 10 maja 2013 r. dotyczy informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów z kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez przedstawicieli PPIS w Otwocku w zakładzie gastronomicznym "S." z siedzibą w Otwocku w dniu 4 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, informacja ta nie jest informacją publiczną, gdyż sprawa kontroli jest kwestią prywatną jej adresata (w analizowanej sprawie – właściciela kontrolowanego zakładu gastronomicznego). Powyższe zapatrywanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Analizując pojęcie "sprawy publicznej" należy odnosić je w pierwszej kolejności do organu wykonującego zadanie publiczne. W tym kontekście sprawność działania tego organu i wykonywania przez niego swoich obowiązków jest naturalnym przedmiotem zainteresowania opinii publicznej, a zatem sprawą publiczną, zaś kwestie z tym związane: informacją publiczną. Dotyczy to także niewątpliwie organów kontroli. Przenosząc powyższe spostrzeżenie na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sprawą, której przedmiot obejmował wniosek T.S., była kwestia prawidłowości, wnikliwości i legalności przeprowadzonej przez organ kontroli. Sama sprawa funkcjonowania zakładu gastronomicznego "S." z siedzibą w Otwocku pozostaje w związku ze sprawą działalności organu kontrolnego, lecz nie sprawia to, że informacja na temat tej działalności przestaje być sprawą publiczną. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jeżeli udostępnienie informacji publicznej pozwalającej zweryfikować wypełnianie obowiązków przez organ administracji wiązać mogłoby się z udostępnieniem tajemnicy przedsiębiorcy, to tylko wówczas organ mógłby – w tym tylko zakresie – odmówić udostępnienia adekwatnej części żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli jednoznacznie wykazałby, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania rzeczonych informacji w poufności. Tymczasem w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanie w podstawie prawnej decyzji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. było choćby z tego względu pozorne, że przedsiębiorca – którego ewentualnych tajemnic miałoby dotyczyć udostępnienie informacji – nie był nawet uznany przez organy ochrony sanitarnej za stronę postępowania, na której interes by ono oddziaływało (art. 28 k.p.a.). O tym, że żądana informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przesądza wreszcie to, że żądany dokument jest dokumentem urzędowym – informacją publiczną wprost wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z nim udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W myśl zaś art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Także w orzecznictwie potwierdzono, że wszelkie materiały prowadzonej przez organy publiczne kontroli podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. NSA z 14 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 638/12). W świetle przeprowadzonej analizy akt sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że objęty wnioskiem dokument z kontroli sanitarnej jest oświadczeniem wiedzy, utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 i 5 Kodeksu karnego, w ramach kompetencji tego funkcjonariusza, złożonym do akt sprawy. Materiał ten stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli, zawierającą wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotu ją przeprowadzającego. Stosownie do art. . 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. żądana informacja powinna zatem zostać udostępniona wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje, uzasadniając swoje stanowisko w sposób realizujący dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego względu skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.