I OSK 2330/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1618/13 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1618/13, oddalił skargę G. L. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wynika z uzasadnienia tegoż wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej K.p.a., utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiającą G. L. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W jej motywach podał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy, gdyż ma 56 lat, a orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie została uznana za niezdolną do pracy. Natomiast trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie są wystarczające dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym uwarunkowanym potrzebami, nawet gdy są one uzasadnione. Po myśli art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), przyznanie tego świadczenia jest możliwe wówczas, gdy spełnione są przesłanki: ubezpieczenia, niemożności uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, braku niezbędnych środków utrzymania. Brak możliwości podjęcia pracy wynikać powinien z orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy albo wieku emerytalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. L. wskazała, że od września 2007 r. do września 2009 r. przebywała na zasiłku chorobowym i otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne, od 23 stycznia 2010 r. do 23 stycznia 2011 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, zaś do 30 czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie opiekuńcze na osobę niepełnosprawną. Podniosła także, że zatrudnienie rozpoczęła 1 września 1971 r. i posiada 40-letni staż pracy, natomiast rozwiązanie umowy o pracę nie nastąpiło z powodu likwidacji stanowiska pracy lub firmy po 27 września 2009 r. i dlatego nie przysługuje jej świadczenie przedemerytalne. Skarżąca powołała się również na brak uprawnień do jakichkolwiek świadczeń. Swoje stanowisko podtrzymała w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r., załączając do niego wyniki aktualnych badań lekarskich. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym zbieżnym z przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę G. L. za niezasadną. Przytaczając brzmienie właściwego przepisu prawa materialnego, zważył iż skarżąca nie wypełniła jego przesłanek. Nie jest bowiem niezdolna do pracy, ani nie osiągnęła wieku emerytalnego (ma 57 lat), co wynika z akt i niekwestionowanego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. W konsekwencji czego, w jego ocenie trafnie organ przyjął, iż żądane świadczenie nie powinno jej zostać przyznane. W związku z tym zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest zgodna z prawem, nadto nie narusza granic uznania administracyjnego. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła G. L., zaskarżając go w całości, i opierając się na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i oddalenie skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. w sytuacji, gdy organ ten nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), nie dokonał należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a także nie dopełnił obowiązków w zakresie wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) - poprzez zaniechanie zbadania przyczyn pogarszającego się stanu zdrowia Skarżącej zgodnie z informacjami podanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie się od właściwej oceny naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i przyjęcie stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję, wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej z urzędu oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, dowodząc, że zaskarżony wyrok w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinien był zapaść, skoro organ nie wyjaśnił sprawy dostatecznie, w tym zaniechał zbadania przyczyn pogarszającego się stanu zdrowia skarżącej zgodnie z informacjami podanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy nie zaszły nowe okoliczności uzasadniające powtórzenie badania skarżącej przez lekarza orzecznika ZUS (pogarszające się dolegliwości kręgosłupa, możliwa operacja Skarżącej). W powyższym zakresie organ nie dopełnił także obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Te wadliwości w zakresie wyjaśnienia sprawy, rozpatrzenia jej materiału i właściwej jego oceny, zaakceptował Sąd I instancji, co czyni dokonaną przezeń kontrolę legalności zaskarżonej decyzji nieprawidłową. W konsekwencji czego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionej podstawy i dlatego nie mogła odnieść skutku. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jest on nietrafny, gdyż motywy te dostatecznie spełniają wymogi formalne zawarte w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem prezentują stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie, wreszcie rozważania prawne przekonujące do zajętego stanowiska. To zaś, czy użyte argumenty są zasadne, jest innym zagadnieniem, niepodlegającym tu zaczepieniu. Jednakowoż, aby jakiekolwiek uchybienie należące do sfery procesowej mogło skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku, musiałoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej konkluzji na podstawie przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w tym zakresie nie sposób wyprowadzić. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia nie tylko, czy uchybienie to miało taki skutek, ale przede wszystkim czy z tego powodu zaskarżony wyrok należy wyeliminować z obrotu, gdyż mimo tego może on odpowiadać prawu. Niepodobna wzruszyć wyroku z tego tylko powodu, że akceptuje on stanowisko organu, zwłaszcza gdy jest to stanowisko słuszne merytorycznie i poprawne formalnie. Niezasadne są dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż Sąd meriti przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, formułując poprawny wniosek, bo decyzja ta została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przede wszystkim trzeba zważyć, iż decyzja w tej materii ma charakter częściowo uznaniowy, co oznacza pewną swobodę organu w ocenie możliwości uwzględnienia żądania, lecz w razie spełnienia wskazanych przesłanek. Judykatura ukształtowała szereg reguł, jakimi organ powinien się kierować. Podważenie prawidłowości orzekania w tych sprawcach może nastąpić m.in. wówczas, gdy doszło do niewyjaśnienia właściwych przesłanek, albo wadliwego ich ustalenia, albo uzależnienia świadczenia od pozaustawowych wymogów. Natomiast kwestionowanie samej odmowy w razie ich spełnienia, a więc podważenie zasad uznania administracyjnego, polegać może na wykazaniu przekroczenia jego granic w aspekcie regulacji prawnych obowiązujących w danej materii, czyli dowiedzenie wejścia na grunt dowolności. W tej sprawie tych okoliczności nie wykazano. Godzi się podkreślić, że wedle judykatury wymienione powyżej warunki mogące uzasadniać przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Powyższy przepis umożliwia zatem przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem jednak, że oprócz spełnienia innych wymaganych w nim przesłanek, wnioskodawca nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na jego całkowitą niezdolność do pracy. Pojęcie "osoby całkowicie niezdolnej do pracy" zdefiniowane zostało w art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, jest to osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Oceny tej niezdolności dokonuje – po myśli art. 14 ust. 1 powołanej ustawy – lekarz orzecznik ZUS. Jak głosi przepis art. 14 ust. 2a tej ustawy, od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stronie przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS. Również Prezes ZUS może w terminie określonym ustawą zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej, która rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia, wydając w tym zakresie stosowne orzeczenie (art. 14 ust. 2d – 2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub, co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 cyt. ustawy). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem rentowym, w rozumieniu art. 14 ust. 3 tej ustawy, co wynika z jej art. 4 pkt 6 w związku z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Z tego względu, rozważając przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes ZUS jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej w zakresie ustalenia spełnienia ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności wnioskodawcy do pracy, jeżeli orzeczenie to nie zostanie przez niego podważone w trybie art. 14 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy emerytalnej. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., które nie zostało przez skarżącą w ustawowym trybie zakwestionowane, ustalające, iż nie jest ona niezdolna do pracy. Orzeczenie to stanowi zatem wiążący dowód z dokumentu, iż skarżąca nie spełnia jednego z koniecznych warunków do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest ona również niezdolna do pracy ze względu na wiek, gdyż nie osiągnęła wymaganego dla kobiet wieku emerytalnego. W zaskarżonym wyroku zasadnie wskazano na brak spełnienia przez skarżącą ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, prawidłowo oceniając niezbędność jej stwierdzenia stosownym orzeczeniem. Przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne organów administracji są prawidłowe i pozwalają na uznanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie istnienia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. było bowiem wystarczające do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Nie ma zatem racji autorka skargi kasacyjnej, twierdząc, iż pomimo dysponowania przez organ stosownym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, które nie było przez stronę kwestionowane, organ administracji jak i Sąd meriti powinny dodatkowo uwzględnić inne dowody, a w razie potrzeby powtórzyć badanie skarżącej przez lekarza orzecznika ZUS. Nie należy to do ich obowiązków, poza tym żądanie w tej materii nie jest ograniczone terminem. Co prawda pojawiają się poglądy, że możliwe jest dowodzenie istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających brak możliwości podjęcia zatrudnienia, mimo orzeczonej zdolności do pracy, wszak dotyczą one tylko tego zagadnienia. Dlatego niewątpliwie trudna sytuacja skarżącej, nawet przy uwzględnieniu długiego okresu pracy, okresów niezdolności do pracy, znacznego stopnia niepełnosprawności, wobec też otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie podważyła zasadności rozstrzygnięcia. Trzeba wreszcie zważyć, iż z uwagi na wyjątkowy charakter świadczenia, obowiązki organu orzekającego są w tych sprawach węższe, niż innych organów administracyjnych i nie sięgają okoliczności wskazanych w skardze kasacyjnej. Przeto niepodobna bronić poglądu, wedle którego Sąd meriti nie dostrzegł tego, że organ administracji nie stosował wskazanych w skardze kasacyjnej reguł postępowania administracyjnego, dostatecznie nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie ocenił materiału sprawy. Wątpliwe jest zresztą, aby - nawet podzielając zawarte w skardze kasacyjnej przekonania autorki skargi kasacyjnej - uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie odniosły więc skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozważył całokształt sprawy, w tym sposób procedowania organu, a zebrane dowody w kontekście właściwych przepisów prawa materialnego. Prowadzi to do konkluzji, że nie miał powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.