II OSK 773/14

Dnia 25 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2226/13 w sprawie ze skargi B. P. i P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. i P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego i zjazdu na terenie działki nr ew. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości Ż. gmina S. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie jest możliwe, tak jak to przewidziano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wybudowanie bezpośredniego zjazdu z działki na drogę krajową nr [...], która jest drogą klasy GP i lokalizowanie nowych zjazdów możliwe jest wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] powstała z podziału działki nr ew. 1 posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 17 kwietnia 2013 r. Organ wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Droga nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem GP. W świetle § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ wskazał, że działka inwestycyjna nr ew. [...] posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Korzystanie z tego zjazdu jest możliwe po ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Nie istnieje zatem bezwzględna konieczność lokalizowania osobnego zjazdu na działkę nr [...]. Lokalizacja kolejnego zjazdu z drogi krajowej klasy GP mogłaby powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zaproponowane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowanie zjazdu z działki [...] do drogi krajowej naruszałoby powołane wyżej przepisy rozporządzenia. Skarżący w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013r. zarzucili naruszenie art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Ponadto skarżący zarzucili też obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieustalenie czy zjazd z działki [...] może istotnie powodować zagrożenie w ruchu na drodze krajowej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że lokalizowanie zjazdów z drogi klasy GP jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma innej możliwości zapewnienia dojazdu do działki, np. poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby sytuacja była wyjątkowa. Działka nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd zlokalizowany na działce nr ew. [...]. Korzystanie z tego zjazdu jest możliwe po ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Z pisma skarżących z dnia 8 maja 2013r. wynika, iż w umowie darowizny działki [...] z dnia 8 lutego 2013 r. ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]. Nie istnieje zatem bezwzględna konieczność lokalizowania osobnego zjazdu na działkę nr [...]. Lokalizacja kolejnego zjazdu z drogi krajowej klasy GP mogłaby powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wystarczający do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy w zakresie swoich kompetencji. Dokonując uzgodnienia, w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego na drodze będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, organ uzgadniający kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a szczególnie treścią § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. W skardze kasacyjnej skarżący zrzucili naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a także art. 7, 8, 15, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 85 § 1, art. 106, 127 § 3, art. 134, 135, 138 § 1 i art. 144. K.p.a. Skarżący podnieśli, że uzgodnienie wymaga wyważenia względów bezpieczeństwa ruchu drogowego z interesem indywidualnym stron, a względy bezpieczeństwa drogowego rozumiane jako natężenie ruchu na drodze nie mogą być uznane za wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd wadliwie uznał, że skoro działka inwestora ma tymczasowy dostęp do drogi publicznej poprzez służebność obciążającą działkę sąsiednią, to oznacza, że działka inwestora posiada inną możliwość dojazdu. Zdaniem skarżącego, organy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zaniechały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pominięto okoliczność, że działki nr ew. [...] i [...] stanowią odrębne nieruchomości, z których jedna jest już nieruchomością w pełni zabudowaną i zagospodarowaną, z ograniczonymi możliwościami przeprowadzenia służebności drogi koniecznej. Inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garaże wymaga odrębnego zjazdu na drogę krajową. Organy błędnie nie przeprowadziły oględzin działki celem ustalenia, jak wyglądają warunki techniczne panujące na obu działkach, w szczególności jakie jest ich usytuowanie względem drogi. Organ ograniczył się do ogólnikowego powłania się na zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego i na istniejącą możliwość wykorzystania służebności drogi koniecznej lub ewentualnie budowy nowego, wspólnego zjazdu, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, które uzasadniałby jej uwzględnienie Istota przytoczonych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a także art. 7, 8, 15, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 106, 127 § 3, art. 134, 135, 138 § 1 i art. 144. K.p.a. sprowadza się do tego, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nienależycie zgromadził materiał dowodowy i wadliwie ustalił fakt, że działka skarżących ma zapewnioną możliwość innego dojazdu do drogi publicznej, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że organ wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy i trafnie przyjął, że zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do przyjęcia, że dopuszczalne jest zlokalizowanie zjazdu bezpośrednio na działkę skarżących, jest prawidłowa i nie narusza przepisów art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisów postępowania. Postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego właściwy zarządca drogi dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 K.p.a. - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego i zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określono w szczególności warunki stosowania zjazdów. W przypadku dróg klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wprowadzone w tym przepisie warunki stosowania zjazdów mogą skutkować pewnymi ograniczenia w zakresie korzystania z przedmiotu własności. Jednakże ograniczenia te nie są zbyt daleko idące, albowiem nie uniemożliwiają korzystania z nieruchomości, w szczególności jej zabudowy. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Ochrony własności nie można rozumieć krańcowo (por. wyrok TK z 26 lutego 2013 r., sygn. SK 12/11, OTK nr 2/A/2013, poz. 19, cz. III, pkt 3). Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa (w szczególności porządek publiczny, zdrowie oraz prawa i wolności innych osób) i nieraz zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Ograniczenia wprowadzone w § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie stosowania zjazdów związane są z konicznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego znajdują uzasadnienie w przytoczonych wartościach chronionych konstytucyjnie. Nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na skutek czego w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad miał wystarczające podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na niemożliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego projektowaną zmianą zagospodarowania terenu. Przepis art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski. Analizując podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące braku możliwości korzystania ze służebności gruntowej, organy miały podstawy do ustalenia, że nie jest dopuszczalne zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej bezpośrednio na działkę skarżących. Z akt sprawy wynika, że działka nr ew [...], na której planowana jest inwestycja polegająca m.in. na budowie zjazdu, bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...]. Droga ta na tym odcinku została zaklasyfikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). W projekcie decyzji o warunkach zabudowy przewidziano budowę bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżących (nr ew. [...]) jako formę obsługi komunikacyjnej. W świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na co powołuje się organ, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowy, gdy brak innej możliwości dojazdu do obsługi przyległych nieruchomości. Tymczasem działka nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (a zatem obsługę komunikacyjną) przez działkę sąsiednią nr ew. [...], na której zlokalizowany został bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. Niekwestionowane jest, że na działce nr ew. [...] ustanowiona została służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu (umowa darowizny z dnia 8 lutego 2013 r.) na rzecz właścicieli działki ew. nr [...]. Służebność gruntowa oraz zjazd z drogi krajowej nr [...] umożliwiają dojazd do działki nr ew. [...]. Przedstawione przez skarżących okoliczności nie są wystarczające do przyjęcia, że brak jest możliwości dojazdu do działki nr [...] w inny sposób niż przez bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. Chybiony jest zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a., który skarżący wiąże z tym, że organy nie przeprowadziły oględzin działek nr ew. [...] i [...] Zdaniem skarżących, przeprowadzenie tego dowodu prowadziłoby do ustalenia, że usytuowanie obu działek, które różnią się istotnie poziomem w stosunku do drogi krajowej, uniemożliwia obsługę komunikacyjną działki nr ew. [...] poprzez służebność gruntową, a następnie zjazd usytuowany na działce nr ew. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak sformułowanego zarzutu. Organ, prowadzący postępowanie, należycie zebrał materiał dowodowy, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego (mapy z zasobu Starostwa Powiatowego w S. z naniesionymi współrzędnymi wysokości i przebiegiem służebności gruntowej oraz materiał zdjęciowy) wynika, że działka ma zapewniony dostęp do drogi poprzez służebność szerokości 6 m oraz zjazd usytuowany na działce nr ew. [...]. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wnioskowali o przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Zbędnym było zatem przeprowadzenie takich oględzin, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ocenę, czy istnieje możliwość dojazdu do działki nr ew. [...]. Twierdzenia skarżących o braku dostępu do drogi publicznej są tym bardziej niezrozumiałe, że na potrzeby postępowania w sprawie podziału działki nr ew. [...] na działki [...] i [...] służebność przejścia i przejazdu była wystarczająca. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie sposób zatem przyjmować, że na potrzeby innych postępowań służebność gruntowa może zapewniać dostęp do drogi publicznej, a na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy służebność ta jest niewystarczająca dla zapewnienia takiego dostępu. Nie można także podzielić zarzutów skarżącego, że został naruszony obowiązek wyważenia interesów właścicieli działek oraz interesu publicznego. Wyważenie interesu prawnego i interesu publicznego przez zarządcę drogi w sprawie dotyczącej uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oznacza uwzględnienie norm, o których mowa w § 9 rozporządzenia o warunkach technicznych, w szczególności ustalenie, czy brak jest innej możliwości dojazdu w celu obsługi komunikacyjnej działki. Ten aspekt sprawy był przez Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oceniany. O niemożności zaakceptowania przedmiotowej inwestycji na obszarze przyległym do pasa drogowego przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z zapewnieniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, określonym wprost w § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych. Wykładnia pojęcia "innej możliwości dojazdu", o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o warunkach technicznych, zaprezentowana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, nie prowadzi do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy i nie uniemożliwia realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki, albowiem istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej działki w inny sposób niż to wskazują skarżący. Ustanowiona na działce nr ew. [...] służebność przejścia i przejazdu zapewnia realny i bezpieczny dojazd do drogi publicznej. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego i zjazdu na terenie działki nr ew. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...]. Nie ma podstaw do zarzucania Sądowi pierwszej instancji, że dokonał wadliwej oceny zgodności z prawem przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi, a więc nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł być zastosowany). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.