II OSK 1350/14

Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 151/13 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 151/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania rozbudowy altany na działce nr [...] w sektorze ogrodu "[...], przy ul. [...] w D. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r.t znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na M. S. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Miasta Darłowo o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami wykonanego przez uprawnioną osobę posiadającą aktualny wpis na listę stosownej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej budowy. M. S. wnioskiem z dnia 30 czerwca 2012 r. wystąpił do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2012 r. W związku z powyższym, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.) stosuje się, zgodnie z art. 126 k.p.a,, do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje, jeżeli przepis tak stanowi. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w podjętym przez organ nadzoru budowlanego procesie legalizacji obiektu budowlanego i jest ono niezaskarżalne. Oznacza to, że nie może być ono także kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym. Na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. zażalenie wniósł M. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r, znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. w mocy podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. M. S. zaskarżył powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 151/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała tzw. inna przyczyna, w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Z powyższego bezspornie wynika, że przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, czyli art. 156-159 k.p.a., stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy prawa administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wobec niezaskarżalności zażaleniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2012 r. postanowienie to nie może podlegać także kontroli w kontekście wad nieważnościowych. Tym samym zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. przez WSA w Warszawie mimo naruszenia przepisów prawa, w szczególności k.p.a. przez organy administracji publicznej I i II instancji, a mianowicie art. 126 k.p.a. na który powołują się organy administracji publicznej obu instancji, który jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji bowiem zamyka drogę do kontroli instancyjnej aktów administracyjnych przez organ wyższego stopnia oraz drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sytuacji gdy postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia przewidziany w normalnym toku postępowania, to nie może powstać sytuacja, iż nie jest możliwe natychmiastowe wyeliminowanie takiego wadliwego aktu administracyjnego z obrotu prawnego, którego wykonanie może spowodować powstanie stanu zagrażającego zdrowiu i życiu ludzkiemu albo powstanie znacznej szkody dla obywatela. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy wskazać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie zawiera argumentów odnoszących się do treści i podstawy prawnej postanowienia kontrolowanego przez Sąd I instancji. Skarżący koncentruje się na fakcie, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności nie został rozpoznany co do istoty, a Sąd stan ten zaakceptował. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie strony wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji mógł zatem badać jedynie to, czy prawidłowo organy administracji uznały, że wniosek strony nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie czy postanowienie objęte wnioskiem strony dotknięte było wadą nieważności. Takie granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.. Z tych względów w żadnym zakresie nie mogą mieć znaczenia zarzuty podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do pominięcia przez organy, a w konsekwencji Sąd I instancji, kwestii istnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. i zaniechania merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd I instancji nie uchylił się od wykonania swych funkcji kontrolnych, albowiem rozpoznał skargę w granicach sprawy, które wyznaczał przedmiot postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, uznające że objęte skargą postanowienie nie narusza prawa. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na postanowienia wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów – i nie zawiera normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powoduje to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 postanowienia. W przypadku procedury legalizacyjnej opartej na przepisach art. 48 – 49 Pr. bud., można również podnieść zarzuty w stosunku do postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. w zażaleniu na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1 Pr. bud.), jako że to postanowienie jest zaskarżalne (wyroki NSA z: 17.09.2008 r., II OSK 1050/07, 23.10.2008 r., II OSK 1285/07, 14.01.2009 r., II OSK 1812/07, Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych 2009, nr 9, poz. 66). Przepis art. 141 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi, a art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, dlatego też Sąd I instancji odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie niniejszej nie naruszył prawa. Należy podkreślić, że ze względu na art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może także dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a. Należy również podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 126 k.p.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest niezgodny z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie zamyka bowiem stronie drogi do kontroli instancyjnej aktów administracyjnych, ani drogi sądowej, jak wyjaśniono wcześniej. Nieznane też jest Sądowi orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność art. 126 k.p.a. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 2 oraz art. 45 ust. Konstytucji RP należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.