VI SA/Wa 1619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E.J. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej E.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2008 roku ustalone zostało, że E. J., zwana dalej także "skarżącą" uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. W dniu [...] listopada 2009 roku Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła uchwałę numer [...] o wpisaniu E. J. na listę aplikantów notarialnych okręgu Izby Notarialnej w [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 roku skarżąca zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Organ ten postanowieniem z [...] lipca 2012 roku odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na nieuzyskanie pozytywnej oceny przez skarżącą z kolokwium na drugim roku aplikacji. Na skutek zażalenia wniesionego przez E. J. Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia – uchwały w całości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Komisja Egzaminacyjna d/s aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości odmówiła dopuszczenia E. J. do egzaminu notarialnego w 2012 roku. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie do Ministra Sprawiedliwości, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził, że skarżąca E. J. spełniła przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku E. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 roku odrzucił skargę E. J. jako złożoną po terminie. W dniu [...] listopada 2012 roku skarżąca zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 roku Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści, zajmując stanowisko jak w swoim poprzednim postanowieniu z [...] lipca 2012 roku. Po rozpoznaniu zażalenia E. J. na powyższe postanowienie Krajowa Rada Notarialna dniu [...] marca 2013 roku podjęła uchwałę nr [...], którą uchyliła zaskarżone postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z [...] lutego 2013 roku w całości i umorzyła postępowanie I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według jego oceny zgodnie z zasadą ne bis in idem ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest niedopuszczalne. W rezultacie należy uznać, że postępowanie takie od samego początku jest bezprzedmiotowe. E. J. ponownie wniosła do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia mimo, że organ ten orzekł już raz w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 roku, utrzymanym następnie uchwałą Krajowej Rady Notarialnej, która jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na powyższą uchwałę. Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] marca 2013 roku E. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a nawet skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały, a to: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego i uchyleniu postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 roku o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej bez merytorycznego rozpatrzenia zażalenia, z powołaniem się na zasadę ne bis in idem, z powodu już raz uprzednio składanego wniosku o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy prawo jednostki do ponowienia żądania wydania zaświadczenia określonej treści nie powoduje, że postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, lecz winno skutkować albo wydaniem zaświadczenia określonej treści albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji i utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, a co w niniejszej sprawie skutkowało zaniechaniem rozpoznania istoty sprawy przez organ odwoławczy i bezpodstawnym umorzeniem postępowania, - art. 105 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia przez organ II instancji z powołaniem się na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia będącego czynnością materialno-techniczną a nie rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracji o prawach i obowiązkach jednostki poprzedzonych postępowaniem administracyjnym, nie jest objęte zasadą ne bis in idem, co powoduje, że organ administracji publicznej każdorazowo na skutek stosowanego wniosku winien albo wydać stosowne zaświadczenie albo odmówić jego wydania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z ostrożności procesowej skarżąca złożyła zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na umorzeniu przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego w pierwszej instancji z arbitralnym i dowolnym powołaniem się na brak zmiany okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie sfery interesu prawnego jednostki wnioskującej o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy w rzeczywistości nastąpiła zmiana w tym zakresie w związku z uaktualnieniem się nowego interesu prawnego jednostki polegające na organizacji kolejnego terminu egzaminu notarialnego, do którego aplikant po ukończeniu aplikacji notarialnej zamierza przystąpić, jak również w zakresie stanu prawnego w związku z uchyleniem § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku dotyczącego fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych mocą Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 roku, zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (p. 1449), co powoduje, że zarówno okoliczności faktyczne, jak również prawne nie uzasadniały podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarżąca zgłosiła również zarzuty odnośnie rozstrzygnięcia organu I instancji i wniosła o jego uchylenie na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy Prawo o notariacie poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej, - art. 72 § 1 Prawa o notariacie w związku z § 2-11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędne uznanie, że ustawa Prawo o notariacie nie zawiera definicji aplikacji notarialnej, co miałoby uzasadniać odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, w sytuacji, gdy art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie wskazuje jednoznacznie definicję aplikacji notarialnej, - art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 1-11 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez dowolne a w konsekwencji i błędne uznanie, że spełnienie wszelkich przesłanek ustawowych cytowanego rozporządzenia przez wnioskodawczynię zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] nie uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant odbył aplikację notarialną, gdyż byłoby to sprzeczne z celem aplikacji oraz nie może stanowić wypełnienia przesłanki "zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza" a jedynie "próbą zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza", - art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania przez organ zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, mimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek faktycznych wynikających z przepisów prawa obligujących organ do urzędowego poświadczenia faktu oddalenia aplikacji notarialnej i przy jednoczesnym braku podstawy prawnej upoważniającej organ do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej uchwały numer [...] Krajowej Rady Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 roku oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej je uchwały – postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 roku o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez Panią E. J., - stwierdzenie, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu, - zasądzenie na rzecz skarżącej od Krajowej Rady Notarialnej w [...] kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, ewentualnie w razie stwierdzenia, że rodzaj postawionych zarzutów wskazuje na podjęcie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały – postanowienia z rażącym naruszeniem prawa względnie bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie w całości nieważności uchwały numer [...] Krajowej Rady Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 roku oraz poprzedzającej ją uchwały – postanowienia Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lutego 2013 roku o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez Panią E. J. W odpowiedzi Krajowa Rada Notarialna w [...] wniosła o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy wydając decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji". Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Takie rozstrzygnięcie organu ogranicza się do przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. W niniejszej sprawie Krajowa Rada Notarialna uznała, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości albowiem skarżąca uprzednio domagała się wydania jej zaświadczenia o uchyleniu aplikacji i sprawa ta została ostatecznie załatwiona przez organy samorządu notarialnego zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. J. na rozstrzygnięcie Krajowej Rady Notarialnej utrzymującej w mocy postanowienie – uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] odmawiającej wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Według oceny organu ponowne wniesienie wniosku w tej sprawie zgodnie z zasadą ne bis in idem jest niedopuszczalne. Sąd uznał, że twierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesne. W niniejszej sprawie skarżąca ponownie wniosła o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji w sytuacji, gdy poprzednie postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone. Podstawę żądania E. J. stanowił przepis art. 74 § 2 Prawa o notariacie oraz art. 217 i n k.p.a. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. W wyroku z dnia 24 listopada 2010 roku (sygn. akt I OSK 1488/10 LEX nr 745 045) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasada res indicate" nie ma zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów". W świetle powyższego orzeczenia organy rozpoznając kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia zobligowane są do zbadania, czy merytorycznie jest to ten sam wniosek składany przez tę samą osobę i czy okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie. Uchybieniem Krajowej Rady Notarialnej było więc to, że a priori bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń przyjęła, że ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem. Tymczasem po zakończeniu poprzedniego postępowania nastąpiła zmiana zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych sprawy. Należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu zażalenia E. J. od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 roku Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie odmowy dopuszczenia do egzaminu notarialnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził, że skarżąca E. J. spełnia przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 ustawy o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Niezależnie od powyższego, jak słusznie podniesione zostało w skardze uchylony został § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku, dotyczący fakultatywnego przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. 2012, p. 1449). W tym stanie rzeczy należy uznać, że Krajowa Rada Notarialna uchybiła przepisom art. 138 § 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a. uchylając postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie przed tym organem, zamiast merytorycznie rozpoznać zażalenie mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i wydać stosowną uchwałę w sprawie. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych uchybień Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 roku nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.