III SA/Kr 828/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na akt Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania tytułu prawnego do lokalu I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. W. zwróciła się do Prezydenta Miasta w dniu 03.02.2011r. o nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. A w K po śmierci najemcy dziadka T. W. Prezydent Miasta pismem z dnia 03.03.2011r. znak [...] odpowiedział skarżącej, że jej wniosek nie może być pozytywnie załatwiony. Wyjaśnił, że przepisy prawne dotyczące nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez wnuka zmarłego zostały określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta z [...] 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. z 5 grudnia 2007r., poz. 5589) . Na podstawie § 40 ust. 1 pkt 2 w/w uchwały osobami uprawnionymi do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy są osoby, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu (dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób małoletnich przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie). W wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustalił natomiast, że skarżąca jest zameldowana na pobyt stały od dnia 10.08.1985r. w lokalu nr [...] przy ul. B w K, do którego rodzice skarżącej E. i K. W. posiadają spółdzielcze własnościowe prawo, a pozostaje w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W przypadku skarżącej brak zawarcia z nią umowy o najem przedmiotowego lokalu wynika właśnie z niespełnienia warunku zamieszkiwania przez okres pięciu lat do ustania stosunku najmu, przy czym zamieszkiwanie powinno być poświadczone zameldowaniem administracyjnym. Pismo powyższe doręczono skarżącej w dniu 14.03.2011 r. Pismem z daty 24 marca 2011r. (data wpływu do organu w dniu 29.03.2011r.) A. W. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku zgody na zawarcie przez nią umowy najmu w/w lokalu nr [...] przy ul. A w K. Zakwestionowała w wezwaniu ustalenia organu, że nie zamieszkiwała w tym lokalu przez okres 5 lat do ustania stosunku najmu, podając, że faktycznie od lipca 2004r. stale zamieszkiwała z dziadkiem ze względu na potrzebę opieki nad nim. Z resztą do dnia dzisiejszego w tym lokalu zamieszkuje. Podkreśliła, że w jej ocenie wymóg zamieszkiwania nie może być utożsamiany z zameldowaniem. Faktyczne zamieszkiwanie można udowodnić w inny niż meldunek sposób (tu podała na świadków jej zamieszkiwania - sąsiadów). Co więcej, w ocenie skarżącej żaden przepis mającej zastosowanie uchwały w żaden sposób nie ogranicza możliwości dowodzenia zamieszkiwania tylko poprzez dokument potwierdzający zameldowanie, jak to arbitralnie uczynił organ administracyjny. Prezydent Miasta odpowiedział jej na wezwanie pismem 26.04.2011r., podtrzymując stanowisko w sprawie, w szczególności, że potwierdzeniem zamieszkiwania ma być zameldowanie na pobyt stały przez okres 5 lat, dodatkowo wyjaśniając, iż przeprowadzona kontrola i wywiad środowiskowy organu w dniu 22.10.2001r. w związku z ubieganiem się siostry skarżącej E. S. nie wykazała zamieszkiwania zarówno siostry jak i skarżącej w przedmiotowym lokalu w wymaganym okresie. Odpowiedź została doręczona skarżącej w dniu 11.05.2011r. Działając przez pełnomocnika, A. W. wniosła w dniu 10.06.2011r. skargę na akt Prezydenta miasta z 03.03.2011r. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego , mającego wpływ na wynik sprawy tj. § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium stałego zamieszkiwania w lokalu może zostać spełnione tylko w sytuacji zameldowania w nim na pobyt stały oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 7, 75 i 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze świadków wnioskowanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w wyniku którego to uchybienia organ administracyjny dokonał błędnych ustaleń w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarga zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadnienie skargi wykazało, że w orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmuje się, że zameldowanie jak i wymeldowanie jest jedynie czynnością ewidencyjną o charakterze materialno – technicznym, która służy wyłącznie celom związanym z rejestracją miejsca pobytu stałego. Stąd mylny jest wniosek Prezydenta, że skoro skarżąca nie jest zameldowania w przedmiotowym lokalu, to nie przysługuje jej prawo do zawarcia rzeczonej umowy. Co więcej, organ zaniechał przeprowadzenia dowodów z wnioskowanych świadków. Kontrola, którą wspomina organ w odpowiedzi na wezwanie nie może być miarodajna w sprawie A. W., gdyż odbyła się w ramach innego postępowania z wniosku siostry skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego. W tym miejscu organ wyjaśnił, że wszelkie kwestie związane z ustaleniem prawa do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy reguluje ustawa kodeks cywilny. Postępowaniem właściwym w sprawie jest postępowanie sądowe (powództwo o ustalenie z art. 189 kpc) a nie sądowadministracyjne. Kwestie najmu lokalu, zawarcia stosowanej umowy czy ewentualnego uregulowania tytułu prawnego do lokalu w związku ze wstąpieniem w stosunek najmu po zmarłym najemcy pozostają w sferze uprawnień (obowiązków) właścicielskich gminy a więc w sferze dominium. W sprawie tej gmina występuje jako właściciel lokalu a nie organ administracyjny, dlatego też w ocenie organu sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej a przepisy kpa nie mają tu zastosowania i nie ma w ocenie organu znaczenia, że w uchwale z [...] 20087r. Rada Miasta, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich rozszerzyła w stosunku do zapisów kodeksu cywilnego krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Organ zawnioskował również o oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji, przedstawiając stanowisko tożsame z zawartym w akcie z 03.03.2011r. oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczym zagadnieniem prawnym wymagającym wyjaśnienia jest kwestia regulacji tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w przypadku śmierci dotychczasowego najemcy. W pierwszej kolejności należy wspomnieć o instytucji wstąpienia w najem uregulowanej w art. 691 kodeksu cywilnego. W dniu 10 lipca 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, którą uchylono ustawę o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, dodając jednocześnie do Kodeksu cywilnego art. 691. Tym samym regulacja dotycząca wstąpienia w najem lokalu mieszkalnego powróciła do kodeksu cywilnego, po okresie pozostawania poza kodeksem co miało miejsce od 12 listopada 1994r. Jednak w aktualnie obowiązującym art.691 k.c. ustawodawca odmiennie określił krąg osób wstępujących w stosunek najmu po zmarłym najemcy. Mianowicie zgodnie z art.691 § 1 k.c.. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. § 2. Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. § 3. W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa. § 4. Osoby, które wstąpiły w stosunek najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 1, mogą go wypowiedzieć z zachowaniem terminów ustawowych, chociażby umowa najmu była zawarta na czas oznaczony. W razie wypowiedzenia stosunku najmu przez niektóre z tych osób stosunek ten wygasa względem osób, które go wypowiedziały. § 5. Przepisów § 1-4 nie stosuje się w razie śmierci jednego ze współnajemców lokalu mieszkalnego. Wstąpienie w najem uregulowane w art.691 k.c. jest rozwiązaniem, które ma charakter powszechnie obowiązujący i stosowane jest zarówno do lokali mieszkalnych należących do zasobów gminy, jak i lokali mieszkalnych nie należących do tego zasobu. Obecnie art.691 k.c. ma zastosowanie zarówno do lokali mieszkalnych należących do zasobów publicznych jak i prywatnych. Krąg osób, które mogą wstąpić w stosunek najmu został zawężony w stosunku do poprzednio obowiązujących rozwiązań , albowiem poprzednio wyznaczony był przez pojęcie osoby bliskiej, a obecnie w najem mogą wstąpić tylko osoby enumeratywnie wskazane w § 1. Wśród wskazanego kręgu osób, które mogą wstąpić w stosunek najmu są dzieci najemcy natomiast nie ma dalszych zstępnych czyli wnuków, chyba że najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych. Jeżeli brak jest osób wskazanych w § 1, które mogą wstąpić w najem, stosunek najmu wygasa. Pokreślić należy, że wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego następuje z mocy prawa w dniu śmierci najemcy. W takiej sytuacji osoba która wstąpiła w najem wstępuje w istniejący stosunek prawny najmu jedynie zastępując w nim dotychczasową stronę tego stosunku, czyli zmarłego najemcę. W przypadku sporu najemca może wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o stwierdzenie wstąpienia w stosunek najmu. Orzeczenie sądu stwierdzające wstąpienie w stosunek najmu ma charakter deklaratoryjny z uwagi, że samo wstąpienie następuje z mocy prawa. Jeżeli zatem w wyniku śmierci najemcy lokalu mieszkalnego należącego do zasobu mieszkaniowego gminy dochodzi do sporu pomiędzy gminą, a osobami, które pozostały w lokalu mieszkalnym twierdząc, że wstąpiły w stosunek najmu tego lokalu, to rozstrzygnięcie tego sporu może nastąpić wyłącznie przez sąd powszechny. I w tym zakresie należy się zgodzić z stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w przypadku sporów powstałych na tle wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy właściwy jest sąd powszechny. Jednak w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wstąpieniem w najem po śmierci najemcy, ale z innym rozwiązaniem prawnym ( nie będącym wstąpieniem w najem) na podstawie którego dana osoba można uzyskać tytuł prawny do lokalu po śmierci dotychczasowego najemcy. Mianowicie uchwała Nr [...] Rady Miasta z [...] 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. z 5 grudnia 2007r., poz. 5589) przewiduje jeszcze dodatkowe, odrębne od wstąpienia w najem, rozwiązanie, które może mieć zastosowanie w przypadku śmierci najemcy lokalu należącego do zasobu gminy. Rozwiązanie to zawarte jest w § 40 ust.1 pkt 2 powołanej uchwały, dopuszcza nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby: " które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu ( dotyczy to: zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób małoletnich przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie ). Zgodnie z § 40 ust.2 warunkiem nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w przypadkach określonych w ust.1 jest brak zadłużenia czynszowego lub nieposiadanie przez wnioskodawcę lub jego małżonka tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części położonej w Gminie lub pobliskiej miejscowości . Regulacja zawarta w § 40 ust.1 pkt 2 nie jest wstąpieniem w najem po śmierci najemcy, może mieć ona zastosowanie wówczas gdy osoby które pozostały w lokalu po śmierci najemcy nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art.691 k.c. , a nadto nie zachodzą negatywne przesłanki wskazane w § 40 ust.2, ust.3, ust.4 Na podstawie § 40 ust 1 pkt 2 uchwały osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy mogą nabyć tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą . W tym przypadku tytułem prawnym do lokalu będzie umowa najmu, a nie wstąpienie w najem. Z tym, że umowa najmu będzie mogła być zawarta wtedy, gdy będzie spełniona przesłanka określona w § 40 ust.1 pkt 2 tzn. osoba stale zamieszkiwała z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu, a nadto nie będzie zachodzić żadna z przesłanek negatywnych określonych w ust.2 do ust.4. W przypadku gdy organ odmawia zastosowania § 40 ust 1 pkt 2 uchwały podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w § 40 , tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, podejmuje akt o jakim mowa w art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym art.3 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej należy wówczas do sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Rozwiązanie zawarte w § 40 uchwały nie jest wstąpieniem w najem po śmierci najemcy, ale stanowi podstawę prawną do zawarcia nowej umowy najmu przez osobę, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w stosunek najmu, a nadto spełnione są pozostałe warunki określone w § 40 uchwały. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. możliwe jest z zachowaniem trybu (art. 52 § 3 p.p.s.a. ) czyli musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i terminu określonego w art.52 § 3 p.p.s.a., warunki te zostały w niniejszej sprawie zachowane. Stąd też brak było podstaw do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca będąca wnuczką zmarłego najemcy nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie w art. 691 kc. . Stąd też w sprawie mógł mieć zastosowanie ewentualnie § 40 uchwały jeżeli spełnione byłyby przesłanki o jakich mowa w tym przepisie. Podstawową przesłanka pozytywną, która musiałaby być spełniona jest stale zamieszkiwanie z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu. Organ nie wyjaśniał, czy ta przesłanka jest spełniona przez skarżącą, albowiem przyjął, że fakt zameldowania skarżącej w innym lokalu, do którego tytuł prawny posiadają rodzice skarżącej jest równoznaczny z niespełnieniem tej przesłanki. Tym czasem w § 40 ust.1 pkt 2 uchwały mowa jest o stałym zamieszkiwaniu , z nie zameldowaniu. W tej sprawie organ nie poczynił żadnych innych ustaleń, odwoływanie się do protokołu z wizji w lokalu z dnia 22 października 2010r. jest nie wystarczające z dwóch powodów: po pierwsze przeprowadzone zostało w sprawie z wniosku E. S., a nie w sprawie z wniosku skarżącej, a po drugie jawi się pytanie jaki jest charakter tego środka dowodowego. Nie jest to protokół z wizji z przedmiotowego lokalu, albowiem do takiej wizji (oględzin) nie doszło, nie jest również dowodem z zeznań świadków, albowiem informacji o tym kto mieszka w spornym lokalu udzielały osoby anonimowe. W takich okolicznościach faktycznych skarga zasługiwała na uwzględnienie i zaskarżony akt został uchylony. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić, czy spełniona jest przesłanka określona w § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały tj zamieszkiwanie skarżącej z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu , czyli śmierci najemcy, a także, czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w § 40 ust 2 do 4 uchwały, albowiem ziszczenie się jednej z nich powoduje odmowę wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2012.270) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.