II SA/Wa 809/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 ust. 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] stycznia 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu [...] listopada 2010 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem [...] stycznia 2011 r. obniżył J.P. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 668,50 złotych miesięcznie. Wymienioną decyzję wysłano zainteresowanemu za pośrednictwem Poczty Polskiej na jego adres zamieszkania. Z adnotacji doręczyciela i stempli poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji oraz na kopercie wynika, iż próbę doręczenia przesyłki podjęto w dniu 7 grudnia 2010 r., jednak z uwagi na niemożność jej doręczenia pozostawiono przesyłkę w urzędzie pocztowym do dyspozycji adresata, a dwukrotne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej umieszczono w skrzynce listowej adresata w dniach 7 i 14 grudnia 2010 r. Po bezskutecznym upływie czternastodniowego terminu do odbioru przesyłki, w dniu 21 grudnia 2010 r., przesyłkę zwrócono nadawcy w dniu następnym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., rozkaz personalny nr [...] został skutecznie doręczony w dniu 21 grudnia 2010 r. W dniu [...] stycznia 2011 r. J. P. złożył odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., wnosząc o jego uchylenie. Jednocześnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wymienionego rozkazu personalnego, podnosząc, że o wydaniu zaskarżonej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 5 stycznia 2011 r. od pracownika Biura Kadr i Szkolenia KGP w trakcie doręczania innej decyzji. Stwierdził też, że pomimo adnotacji na kopercie z rozkazem personalnym nr [...], nie pozostawiono mu w skrzynce pocztowej awizo, ani też awizo powtórnego. Powołał się przy tym na rzekomo nieprawidłową pracę listonosza Poczty Polskiej oraz przedstawił skierowaną przez siebie do Dyrektora Poczty Polskiej skargę w tym zakresie. Zakwestionował także prawidłowość i skuteczność doręczenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w trybie art. 44 K.p.a.. W dniu [...] lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. W wyniku skargi J. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 833/11, stwierdził nieważność tego postanowienia. Sąd uznał, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Sprawa dotyczyła bowiem obniżenia dodaku służbowego, a nie mianowania na stanowisko służbowe, przeniesienia bądź zwolnienia ze stanowiska, czyli nie dotyczyła tych kategorii spraw, w których właściwym organem był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] stycznia 2011 r., wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. J.P. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, bowiem w szczególności nie ustalił, czy prawdopodobnym było, że przy doręczeniu przesyłki zawierającej rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. doręczyciel mógł odstąpić od umieszczenia w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub na drzwiach jego mieszkania zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Sąd wskazał przy tym, że rozpoznając ponownie wniosek, organ obowiązany będzie dokonać oceny jego treści z uwzględnieniem określonych zasad konstytucyjnych i procesowych, przy czym oceniając kwestie zawinienia lub braku winy strony, będzie miał na względzie, że strona ma obowiązek jedynie uprawdopodobnić (uwiarygodnić) brak swojej winy, a nie dowodzić braku zawinienia w uchybieniu terminu. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ wskazał, że wszelkie czynności doręczenia zostały należycie dokonane, co znajduje potwierdzenie w adnotacjach umieszczonych na zawierającej rozkaz personalny nr [...] kopercie oraz dołączonym do niej druku potwierdzenia odbioru. Dodatkowo podkreślił, że w związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii prawidłowości pracy listonosza doręczającego J. P. na adres: ul. [....], [....], przesyłkę poleconą nr [...], nadaną w dniu 1 grudnia 2010 r., pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. wystąpiono do Poczty Polskiej z prośbą o przedstawienie informacji: 1) Czy w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. wnoszono na pracę listonosza doręczającego przesyłki w rejonie obejmującym adres: ul. [....], skargi dotyczące niepozostawiania w skrzynkach pocztowych zawiadomień o przesyłkach (tzw. awizo)? Jeżeli tak, to jaka była liczba tych skarg?; 2) Czy w pracy listonosza doręczającego przesyłki w rejonie, o którym mowa w pkt 1, obejmującej okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r., stwierdzono nieprawidłowości polegające na niepozostawianiu w skrzynkach pocztowych zawiadomień o przesyłkach? Jednocześnie zwrócono się o przekazanie kopii odpowiedzi udzielonej J. P. na skargę dotyczącą pracy listonosza, złożoną w dniu 7 stycznia 2011 r. W odpowiedzi uzyskano informację, że w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. wpłynęły cztery skargi, przy czym wyłącznie jedna z nich (jak można sądzić złożona przez J.P.) zawierała zarzuty dotyczące nieotrzymywania zawiadomień o przesyłkach (tzw. awizo). Ponadto Poczta Polska nie znalazła podstaw do potwierdzenia nieprawidłowości w pracy listonosza we wskazanym okresie, polegających na niepozostawianiu przedmiotowych zawiadomień. W świetle wyjaśnień przedstawionych przez operatora pocztowego, który w przeciwieństwie do strony nie ma żadnego interesu prawnego w dostarczaniu organowi informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, za niewiarygodne organ uznał twierdzenia J. P., że w jego skrzynce pocztowej nie pozostawiono żadnego zawiadomienia o przesyłce z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. i przyjął, że został on prawidłowo doręczony. We wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r., złożonym z zachowaniem określonego w art. 58 § 2 K.p.a. terminu, J.P. winą za niepodjęcie w terminie przesyłki z rozkazem personalnym nr [....] obarcza Pocztę Polską, która zdaniem skarżącego często nie doręcza przesyłek adresatom zamieszkującym w budynku przy ulicy [...] w W. oraz nie pozostawia w skrzynkach pocztowych stosownych zawiadomień o tychże przesyłkach. Zarzuty te, zdaniem organu, nie znajdują jednak żadnego potwierdzenia w powołanych wyżej i uznanych przez organ za wiarygodne informacjach przekazanych przez Pocztę Polską. Brak skarg na pracę listonosza, dotyczących niepozostawiania w skrzynkach pocztowych zawiadomień o przesyłkach (poza jedną niepotwierdzoną skargą J.P.), zarówno w okresie poprzedzającym doręczanie przesyłki z rozkazem personalnym nr [...], jak też w okresie późniejszym, nie pozwala na stwierdzenie, że listonosz nieprawidłowo wypełniał swoje obowiązki w tym zakresie, a tym samym czyni nieprawdopodobnym, że doręczyciel, pomimo dokonania stosownych adnotacji, odstąpił od obowiązku pozostawienia w skrzynce pocztowej zawiadomienia o przesyłce. W takim stanie rzeczy, nie można, zdaniem organu, dać wiary twierdzeniom skarżącego, że za nieodebranie przesyłki z rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. winę ponosi listonosz Poczty Polskiej. W konsekwencji organ przyjął, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. stało się przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonemu postanowieniem skarżący zarzucił naruszenie: – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 39, 44, 58, 77 i 80, – przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, – art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, – art. 4 i 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zw. z wyżej wymienionymi przepisami K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż nie wszystkie elementy niezbędne do uznania doręczenia za prawidłowe, zgodnie z przepisem art. 44 K.p.a., zostały w przedmiotowej sprawie dokonane. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowego pisma KGP, pod datą 7 grudnia 2010 r. brak jest się prawidłowej adnotacji doręczyciela o przyczynie niedoręczenia przesyłki adresatowi (zakreślono jedynie zwrot "z innych przyczyn", jednakże bez ich wskazania). Ponadto, na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki KGP, brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce w dacie powtórnego awizowania w dniu 14 grudnia 2010 r. Informacja znajdująca się na tzw. zwrotce dotyczy wyłącznie awizowania przedmiotowej przesyłki w dniu 7 grudnia 2010 r., kiedy to doręczyciel zaznaczył, iż awizo zostało pozostawione w skrzynce pocztowej. Brak jest natomiast potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił w jego w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania w dniu 14 grudnia 2010 r. powtórne zawiadomienie o złożeniu korespondencji w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 K.p.a. Na kopercie znajduje się jedynie informacja o powtórnym awizowaniu przesyłki w dniu 14 grudnia 2010 r. opatrzona nieczytelnym podpisem. Wobec powyższego skarżący uważa, iż w przedmiotowej sprawie naruszony został przepis art. 44 K.p.a., a zatem nie doszło do skutecznego doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący odniósł się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę i jej nie podzielił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. W przedmiotowej sprawie organ związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12, uchylającym postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z orzeczenia tego wynika, że w ustalonym stanie faktycznym działania organu naruszyły przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy art. 6, art. 8 i art. 39 K.p.a. W konsekwencji organ naruszył również przepis art. 58 K.p.a., ponieważ zamiast dokonać oceny podniesionych przez skarżącego okoliczności w zakresie odstąpienia przez Pocztę Polską od wymaganego treścią art. 44 K.p.a., obowiązku dwukrotnego awizowania przesyłki, przyjął, że doszło do zawinionego uchybienia terminu. Uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie wniosek J. P. o przywrócenie terminu, organ obowiązany będzie dokonać oceny jego treści z uwzględnieniem wymienionych zasad konstytucyjnych i procesowych. Powyższe wskazanie Sądu oznacza, że organ w pierwszej kolejności obowiązany był dokonać oceny zarzutów skarżącego i ustalić, czy zaistniały przesłanki warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. We wniosku o przywrócenie terminu oraz w pismach procesowych wnoszonych w toku postępowania skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazuje, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki oraz że w świetle art. 43 § 3 K.p.a. adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie można je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwości, czy zostało ono dokonane czyni doręczenie nieskutecznym. Skarżący podnosi, iż na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki – rozkazu personalnego nr [...], brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce w dacie powtórnego awizowania w dniu 14 grudnia 2010 r. Na kopercie znajduje się jedynie informacja o powtórnym awizowaniu przesyłki w tym dniu opatrzona nieczytelnym podpisem. Organ nie zbadał podnoszonych okoliczności, a tym samym nie zastosował się do wskazań Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12. W wyroku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, Naczelny Sąd Administracyjny, analizując przesłanki z art. 44 K.p.a., wskazał, że osoba dokonująca powtórnego zawiadomienia powinna w treści takiego zawiadomienia zawrzeć takie elementy, jak: informację o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru; precyzyjne wskazanie miejsca (tzn. szczegółowe określenie nazwy danej instytucji i jej dokładnego adresu, w którym pismo może być odebrane; wskazanie, że pismo może być odebrane w terminie nie dłuższym niż 14. dnia od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym, będzie się to odbywało poprzez precyzyjne wskazanie daty dokonania pierwszego zawiadomienia i wskazanie na obowiązujący termin 14 dni; szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Dla uwiarygodnienia autentyczności powyższego zawiadomienia celowe jest jego sporządzenie na specjalnym, przeznaczonym do tego celu, oficjalnym formularzu zawiadomienia. Powtórne zawiadomienie umieszcza się w miejscach określonych w art. 44 § 2 K.p.a. Brak powyższego zawiadomienia, jak również jego umieszczenie w innym miejscu prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego z art. 44 KPA (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2007 r., III SA/Wa 1000/07, Legalis). Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego, zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Rozpoznając ponownie wniosek J. P. z dnia [...] stycznia 2011 r. o przywrócenie terminu organ nie wyjaśnił, czy widniejąca na kopercie adnotacja z dnia 14 stycznia 2010 r. o awizowaniu powtórnym przesyłki – rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji spełniała wskazane wyżej wymogi, warunkujące skuteczność doręczenia zstępczego z art. 44 K.p.a. W rezultacie organ nie zastosował się do wskazań wyrażonych w powołanym wyżej orzeczeniu tutejszego Sądu, co oznacza, że wydane postanowienie jest wadliwe i powoduje konieczność jego uchylenia. Rozpoznając ponownie wniosek J. P. o przywrócenie terminu organ obowiązany będzie dokonać oceny jego treści z uwzględnieniem powyższych uwag. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.