II GSK 1639/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1642/13 w sprawie ze skargi B. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od B. Sz. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1642/13 uwzględnił skargę B. Sz. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr . oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Cz. z dnia 4 lipca 2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach 27 listopada 2012 r. oraz 15 kwietnia 2013 r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Cz. przeprowadzili wizję terenową pasa drogowego usytuowanego przy ul. B. w Cz. będącej drogą powiatową, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę salonu samochodowego należącego do B.Sz. (dalej: "skarżący"). Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Cz. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Po doręczeniu zawiadomienia skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym, obejmującym dokumentację fotograficzną oraz protokół wizji terenowej posadowienia wspomnianej reklamy. Prezydent Miasta Cz.decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. dalej "udp"), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.292,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia celem umieszczenia jednostronnej reklamy o powierzchni 2,9 m2 na działce drogowej nr 17 w okresie od dnia 27 listopada 2012 r. do 23 kwietnia 2013 r. Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 6 udp 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepisy ustawy o drogach publicznych, jak podkreślił organ, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Dlatego w związku z umieszczeniem bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogi publicznej (drogi powiatowej) skarżący zobowiązany jest do uiszczenia kary pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz., po rozpoznaniu odwołania, skarżącego decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogi publicznej. Brak jest w ustawie o drogach publicznych przepisu, według którego organ przed wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia miałby obowiązek wezwania strony do przywrócenia stanu poprzedniego. W ocenie organu dla wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu nie miało znaczenia posadowienie reklamy w pasie drogowym w ramach procesu budowlanego dotyczącego budowy salonu samochodowego. Umieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego powinno było być poprzedzone uzyskaniem odrębnego zezwolenia, określonego w przepisach ustawy o drogach publicznych. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.. Sąd pierwszej instancji wspomnianym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, zarzucając organom obu instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy. Według organów zasadniczym dowodem na zajęcie pasa drogowego przez skarżącego są znajdujące się w aktach sprawy mapy, na których widać przebieg granicy nieruchomości drogowej oraz umiejscowienie spornej reklamy. Natomiast zdaniem Sądu pierwszej instancji dokumentem, w oparciu o który należało uczynić ustalenia dotyczące parametrów pasa drogowego, powinna być książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Książka drogi jest dokumentem urzędowym i ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy obiekt skarżącego był umiejscowiony w pasie drogowym. W kolumnie 35 książki drogi podawane są bowiem dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji mapy, którymi posługiwały się organy w niniejszym postępowaniu, nie mają waloru dowodowego z uwagi na brak informacji organu na temat ich pochodzenia oraz celów do jakich zostały sporządzone. W trakcie rozprawy pełnomocnicy organu przyznali, że uwidocznione na mapach granice nieruchomości nie muszą się pokrywać z granicami pasa drogowego. W związku z tym, zdaniem Sądu, dla ustalenia granic pasa drogowego poza analizą książki drogi konieczne jest również przedłożenie map z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogi publicznej. Pracownicy organu, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, dwukrotnie w dniach 27 listopada 2012 r. oraz 15 kwietnia 2013 r. dokonali oględzin pasa drogowego, z których sporządzili protokół. Skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania dopiero 22 kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji czynności przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie mogą pociągać za sobą skutków procesowych dla strony polegających na uznaniu ich za dowody. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać świadkom pytania oraz biegłym i składać wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie tylko nie brał udziału w przeprowadzeniu dowodu, ale również nie miał możliwości wypowiedzenia się na temat ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie tych czynności. Uchybienia tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie konwaliduje późniejsze zapoznanie się strony z materiałem dowodowym. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest karanie skarżącego za zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie. Fakt działania niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa powinien być stwierdzony w toku postępowania administracyjnego, a organ mający zastrzeżenia odnośnie lokalizacji obiektu w pasie drogi powinien niezwłocznie zawiadomić o tym stronę postępowania. Nałożenie w niniejszej sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres ponad 100 dni przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sytuacji gdy skarżący kwestionował ustalenia dotyczące usytuowania spornego obiektu i nie miał świadomości bezprawności swojego działania narusza zasady określone w art. 2 Konstytucji RP (zasada sprawiedliwości społecznej) oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada związania organów władzy publicznej prawem). Formułując wytyczne dla organu Sąd pierwszej instancji nakazał dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem reguł postępowania dowodowego i zapewnienie stronie czynnego udziału we wszystkich czynnościach dowodowych poprzez zawiadomienie jej o zamiarze ich przeprowadzenia z odpowiednim wyprzedzeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") organ zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię: • art. 40 ust. 12 pkt 1 udp polegające na przyjęciu, że uregulowanie to nie uprawnia organu administracji do nałożenia kary pieniężnej za cały okres faktycznego zajęcia pasa drogowego, a jedynie za czas od momentu powiadomienia strony o bezprawności jego działania do dnia zwolnienia pasa drogowego; • art. 4 pkt 1 udp polegające na przyjęciu, że pasem drogowym, o którym mowa w tym przepisie, jest wyłącznie teren wyznaczony książką drogi, o której mowa w § 9 ust.1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2005 r. 2) przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, tj. że nie zostało w sposób bezsporny wykazane, iż reklama znajduje się w pasie drogowym. W świetle uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jak podniesiono, w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Tym samym protokół z oględzin w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym pozwolił na dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i prawie do składania wniosków dowodowych i zastrzeżeń, a także zapoznała się z całym materiałem dowodowym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa pozwalała na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym. Zdaniem organu na ul. B., zgodnie z mapą, znajduje się system odwodnienia, który ma charakter rowu otwartego na działce nr 16 należącej do skarżącego. Kanalizacja deszczowa jako sposób odwodnienia jest elementem drogi. Rów ten biegnie pomiędzy krawędzią jezdni a granicą działki drogowej. Zatem wąski pas gruntu pomiędzy granicą działki drogowej a wspomnianym odwodnieniem stanowi pas drogowy. W tej sytuacji książka drogi, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, nie jest jedynym dowodem pozwalającym ustalić przebieg pasa drogowego. Materiał dowodowy, którym dysponował organ, pozwala ustalić zarówno przebieg pasa drogowego oraz umiejscowienie reklamy należącej do skarżącego w tym pasie drogowym. Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez sporną reklamę niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 1 udp uznając, że pasem drogowym jest teren wyznaczony książką drogi. W myśl tego przepisu pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Błędne jest też, zdaniem organu, stanowisko Sądu pierwszej instancji, dotyczące naruszenia art. 40 ust.12 udp, wykluczające możliwość naliczania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. W tej sytuacji osoby bezprawnie zajmujące pas drogowy byłyby zwolnione z odpowiedzialności za okres poprzedzający zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Taka sytuacja prowadziłaby do niweczenia odpowiedzialności podmiotów, którym udowodniono delikt administracyjny, jakim jest samowolne zajecie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, urzędu zaś bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która występuje w przypadkach wymienionych enumeratywnie w § 2 tego przepisu. Zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane w warunkach powodujących nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a to oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku wykonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczać będą zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. W ramach tego zarzutu zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wspomnianego przepisu poprzez przyjęcie, że nie jest uprawnione nałożenie kary pieniężnej przez organ administracji publicznej za okres poprzedzający wszczęcie postępowania. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, z czym trudno byłoby się zgodzić, pozbawia zarządcę drogi możliwości zastosowania sankcji administracyjnej wobec podmiotu, który bezprawnie umieszcza reklamę w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 udp, o czym była już mowa, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej w ust. 4-6, a więc za zajęcie pasa drogowego. Z treści powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to tzw. decyzja związana, w przypadku której organ, co wynika z istoty tej decyzji, jest pozbawiony swobody co do możliwości wydania rozstrzygnięcia, jak i określenia w sposób dowolny wysokości kary pieniężnej. Związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 udp uzależnione jest od stwierdzenia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 stwierdził, że dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego i dlatego organ nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest zatem związane wyłącznie z bezprawnym zajmowaniem pasa drogowego, który to stan winien być ustalony przez właściwy organ. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym organu polegającym na ustaleniu, czy doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, określeniu czasu od którego stan naruszenia trwa oraz zajętej powierzchni pasa drogowego. Ustalenie tych okoliczności jest konieczne do określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą, w przypadku reklamy, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 udp, tj. iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust.12 udp), o czym zawiadamia się stronę postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu naruszenia prawa przez bezprawne zajecie pasa drogowego, a następnie wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 udp. Skutkiem wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji byłaby sytuacja, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Wskutek koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe. Trudno też byłoby uznać, że zapobieganie przez zarządcę drogi takim zachowaniom narusza wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Reasumując, przesłanką wydania decyzji, o której mowa wart. 40 ust.12 pkt 1 udp, jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, zaś moment wszczęcia postępowania w tym zakresie nie ma znaczenia dla określenia czasu trwania tego naruszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji braku dokładnych ustaleń faktycznych ze strony organów w kwestii usytuowania spornej reklamy w pasie drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten powiązano z art. 75 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że protokoły z przeprowadzonych przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Cz oględzin pasa drogowego przy ul. B w dniach 27 listopada 2012 r. oraz 15 kwietnia 2013 r. nie mogą być potraktowane jako dowód w sprawie, gdyż czynności tych dokonano przed wszczęciem postępowania i bez udziału strony. W konsekwencji naruszono art. 79 § 2 k.p.a. uniemożliwiając stronie ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie tych czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji, rutynowej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a protokoły z takich kontroli nie są dokumentami, o których mowa w art. 67 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1977/11). W świetle akt sprawy ustalona przez organy okoliczność zajmowania wspomnianego pasa drogowego nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego. Skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie (wypisem rejestru gruntów działki drogowej nr 17 z okazaniem granic działek, protokołem oględzin, dokumentacją fotograficzną, uchwałą Zarządu Miasta Czw sprawie opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych i ustalenia ich przebiegu), do którego nie zgłosił zastrzeżeń (karta nr 17 akt administracyjnych). Jednocześnie, jak oświadczył skarżący, reklama stoi w pasie drogowym od 2005 lub 2006 r. Tym samym przyznał, że do momentu wszczęcia postępowania zajmował pas drogi nielegalnie. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału dowodowego, w tym zdjęć, oraz danych zawartych w protokole kontroli pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że ocena materiału dowodowego w ramach postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej odbywa się w granicach swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Regulacja zawarta w art. 80 k.p.a. nie wyklucza reguł gromadzenia dowodów określonych w powołanym w skardze kasacyjnej art. 75 § 1 k.p.a. W sprawie stan faktyczny ustalono w oparciu o fotografie zrobione w dniach dokonywania oględzin, protokoły oględzin oraz mapy drogi należące do zarządcy drogi. Załączone do akt sprawy mapy obrazują przebieg drogi i organizację pasa drogowego. W pasie tym przebiega system odwodnienia drogi, który ma charakter rowu otwartego, a na wysokości działki należącej do skarżącego (działka nr 16) został on zarurowany. Reklama należąca do skarżącego jest usytuowana, jak podnosi skarga kasacyjna, nad systemem odwodnienia drogi przy ul., co pozwalało organowi stwierdzić, że mieści się ona w pasie drogowym. Wobec tego nie jest konieczne, jak domaga się Sąd pierwszej instancji, przeprowadzenie dowodu z książki drogi w celu ustalenia parametrów pasa drogowego. Książka drogi jako dokument urzędowy, mogłaby mieć zastosowanie wówczas, gdyby na podstawie materiału dowodowego w sprawie nie można było ustalić przebiegu pasa drogowego oraz jego granic. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka jednak nie wystąpiła. W świetle powyższych okoliczności brak było podstaw do zarzucenia organom przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.