II GSK 1977/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2591/10 w sprawie ze skargi "A." S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2591/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego. I Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które orzekały w sprawie. Organy te stwierdziły, że w okresie 14 kwietnia 2006 r. – 4 lipca 2007 r. skarżąca spółka legalnie (na podstawie zezwolenia udzielonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.) zajmowała pas drogowy (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] w celu funkcjonowania w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2. Spółka składała następnie dwukrotnie wnioski o udzielenie zezwolenia na umieszczenie we wspomnianym miejscu tablic reklamowych o łącznej powierzchni 9,97 m2 (wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r.) i 17,11 m2 (wniosek z dnia [...] maja 2007 r., dotyczący okresu od 5 lipca 2007 r. do 4 grudnia 2008 r.), jednakże właściwy organ odmawiał uwzględnienia tych wniosków (decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2007 r.). W dniu 6 lutego 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w [...] stwierdzili dalsze funkcjonowanie reklamy należącej do skarżącej spółki w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2, co zostało udokumentowane notatką z kontroli i dołączoną do niej dokumentacją fotograficzną. W związku z tym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent [...] – działając na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia 5 lipca 2007 r. do dnia 6 lutego 2008 r., zaś SKO w [...] utrzymało tę decyzję w mocy. Organy administracji wskazały, że okres, za jaki została nałożona kara był liczony od pierwszego dnia zajęcia pasa po upływie terminu zezwolenia ustalonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia kontroli pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono funkcjonowanie reklamy. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro reklama znajdowała się w pasie drogowym w ostatnim dniu decyzji zezwalającej, a później skarżąca ubiegała się o dalsze jej funkcjonowanie w tej lokalizacji (wniosek dotyczący umieszczenia reklamy o powierzchni 17,11 m2 w okresie 5 lipca 2007 – 4 grudnia 2008 r.) oraz tablica znajdowała się tamże w dniu wizji lokalnej, to oczywistym było, że w pozostałych dniach, których dotyczy kontestowana decyzja organu I instancji, w miejscu tym znajdowała się reklama należąca do skarżącej spółki. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, uznając że wydane w sprawie decyzje nie naruszały prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wobec tego Sąd oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Powołując się na treść art. 40 ust. 6, 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. Zdaniem Sądu, okoliczności te zostały w niniejszej sprawie ustalone i znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że zdjęcia wykonane w dniu 6 lutego 2008 r. podczas kontrolnego objazdu pasa drogowego są niewiarygodne. Dowód ten jest miarodajny, gdyż zdjęcia te są dobrej jakości i pozwalają na ustalenie jaki obiekt jest na nich przedstawiony. Dowodem w sprawie mogła być również notatka z kontroli sporządzona przez upoważnionego pracownika Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Zdaniem Sądu, notatka ta został pozyskana w drodze legalnej. W sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy, mogą sporządzić stosowną notatkę urzędową, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd powołał się w tym zakresie na treść art. 72 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Jednocześnie Sąd uznał, że organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), a następnie - opierając się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli - dokonały jego wszechstronnej oceny, uzasadniając swoje stanowisko w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że strona odwoływała się od wydanych w późniejszym terminie decyzji odmawiających udzielenia jej zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]. Po upływie okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie, każdy przedsiębiorca, w tym również skarżąca spółka, zobowiązany jest usunąć z pasa drogowego nośnik reklamowy, a następnie przywrócić stan poprzedni zajmowanego miejsca, informując o tym niezwłocznie zarządcę drogi publicznej. Skoro skarżąca nie wypełniła wyraźnego obowiązku, o którym była mowa w punkcie 8i załącznika nr 2 (pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy") do zezwolenia, organ w dniu kontroli na drodze, tj. 6 lutego 2008 r., był uprawniony do przyjęcia, że znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament reklamy należy do skarżącej spółki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują w sposób wyraźny, iż dopuszczalne w sprawie jest przyjęcie domniemania faktycznego, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. do dnia 4 lipca 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym, a skarżąca spółka w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie (o "przedłużenie" zezwolenia) na funkcjonowanie reklamy oraz że fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu kontroli (6 lutego 2008 r.), to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w całym okresie, w którym strona wielokrotnie dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie. Oznaczało to, że organ słusznie uznał, iż skarżąca spółka w okresie od dnia 5 lipca 2007 r. do (co najmniej) dnia 6 lutego 2008 r. bez zezwolenia zajmowała pas drogowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo została również ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego. Wynika ona z parametrów fundamentu reklamy podanych przez samą stronę skarżącą we wniosku zarówno z dnia [...] maja 2007 r., jak i we wcześniejszym wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. (2,9 m x 5,9 m = 17,11 m2). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że sporna reklama miała te same parametry wielkościowe (powierzchnię), co reklama, na którą strona skarżąca miała zezwolenie do dnia 4 lipca 2007 r. W konsekwencji również wysokość kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z przepisami prawa. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła "A." S.A. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (oraz w konsekwencji art. 151 p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 75 § 1 zd. 1, art. 67 § 1 i 2, art. 68 § 1, art. 72 k.p.a. (i art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień 6 lutego 2008 r.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a skargę oddalił (naruszenie art. 151 p.p.s.a.), przyjmując błędnie, iż: a) organ I i II instancji wszechstronnie i wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, a następnie rozpatrzyły go, b) zgodny z prawem jest dowód z notatki z dnia 6 lutego 2008 r., którego sporządzenie faktycznie naruszało wspomniane przepisy k.p.a. i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 14a i ust. 15 ustawy o drogach publicznych w związku z pkt 8i załącznika do zezwolenia – decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. poprzez błędną interpretację, iż po upływie okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, skarżąca spółka była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania zarządcy drogi o usunięciu z pasa drogowego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, iż kara została nałożona na znajdujący się w pasie drogowym fundament, podczas gdy notatka z 6 lutego 2008 r. i decyzje obu instancji wspominają o karze za reklamę. Ponadto z treści notatki nie wynika, jaka była powierzchnia reklamy, ani czy był to nośnik jedno- czy dwustronny oraz do kogo on należał. Tzw. dokumentacja fotograficzna dołączona do notatki z dnia 6 lutego 2008 r. to ksero wydruku zdjęcia cyfrowego. Nie wiadomo przy tym, kto jest autorem zdjęcia, ani czy wydruk przedstawia faktyczny obiekt, który w określonym czasie znajdował się w określonym miejscu. Kontrola pasa drogowego dokonana podobno 6 lutego 2008 r. miała na celu de facto oględziny pasa drogowego, a zatem spełniona została wynikająca z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. przesłanka obowiązkowego sporządzenia protokołu. Notatka z dnia 6 lutego 2008 r. została sporządzona bez zastosowania przepisów zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i k.p.a. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym kierunek i zakres kontroli zaskarżonego wyroku - dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie - ograniczony jest zarzutami wyartykułowanymi w środku odwoławczym. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie postawionych Sądowi pierwszej instancji zarzutów. Odnosząc się do zarzutów naruszeniu przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 67 § 1 i 2, art. 68 § 1 oraz art. 72 k.p.a., stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy czym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżąca spółka - podnosząc uchybienie tym przepisom - w skardze kasacyjnej nie wskazała jednakże jakich dowodów nie przeprowadzono czy też nie rozpatrzono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany w podstawie kasacyjnej sposób naruszenia prawa procesowego oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują natomiast, że strona w istocie zmierza do podważenia mocy dowodowej załączonej do akt administracyjnych notatki z dnia 6 lutego 2008 r. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się jednak z tym, że "rutynowej" kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a notatki i protokoły z takich kontroli nie są dokumentami, o których mowa w przytoczonych przepisach. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., [...] lipca 2003 r., [...] października 2004 r., [...] listopada 2005 r. i [...] stycznia 2006 r. wynika, że spółka uzyskiwała zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rejonie ul. [...] o pow. 6,80 m2 oraz umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni 17,11 m2, na kolejne okresy – łącznie od 1 lutego 2003 r. do 4 lipca 2007 r. Poza sporem jest, że przed końcem wskazanego okresu spółka występowała (wniosek z dnia [...] maja 2005 r.) o wydanie kolejnego zezwolenia na umieszczenie reklamy w tym samym miejscu, o tej samej powierzchni. Z akt sprawy wynika, że ustalona przez organy administracji publicznej okoliczność zajmowania wskazanego pasa drogowego po wygaśnięciu udzielonego zezwolenia nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącą. Spółka w żaden sposób nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że po 4 lipca 2007 r. a przed 6 lutego 2008 r. zdemontowała nośnik reklamowy wraz z fundamentem, posadowiony w tym miejscu na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. W świetle powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że nie istniały żadne podstawy, pozwalające Sądowi pierwszej instancji zarzucić organom wadliwą ocenę materiału dowodowego. Sąd nie miał również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz danych, zawartych w notatce z kontroli pasa drogowego. Skoro z podanych faktów można wywieść, że strona nieprzerwanie, poczynając od dnia wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przynajmniej do 6 lutego 2008 r. zajmowała pas drogowy pod sporny fundament, będący częścią składową nośnika reklamowego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organom nie można też zarzucić błędu w logicznym w rozumowaniu. Powyższe oznacza, że strona nie usunęła nośnika reklamowego wraz z fundamentem po dniu 4 lipca 2007 r., a więc z końcem terminu wskazanego w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie uznał ocenę dowodów za zgodną z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Autor skargi kasacyjnej, polemizując z oceną dowodów, nie postawił jednak Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Wniosku o uchylenie zaskarżanego wyroku nie uzasadnia również zarzut naruszenia art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi wprawdzie, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Regulacja ta nie wyklucza jednak zasady gromadzenia materiału dowodowego według wskazań określonych w art. 75 § 1 k.p.a. i nie pozbawia organów uprawnienia do oceny tych dowodów w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). Nie ma też podstaw, by czynność kontrolowania przez zarządców dróg pasa drogowego utożsamiać z kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorców – w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że zbyt daleko idące byłoby twierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną jest przedsiębiorca, przeprowadzenie dowodów innych niż dowody z czynności kontrolnych, o których mowa w przytoczonym art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest sprzeczne z prawem. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 14a i ust. 15 ustawy o drogach publicznych w związku z pkt 8i załącznika do zezwolenia – decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., poprzez błędną interpretację, że po upływie okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, skarżąca spółka była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania zarządcy drogi o usunięciu z pasa drogowego nośnika reklamowego. Z wykładni przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 910/08, a także wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bezsprzecznie owo zezwolenie ma także charakter jednorazowy, a z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia (pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu). Skoro więc zobowiązanie do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi po wygaśnięciu decyzji, zezwalającej przez okres w niej określony na zajęcia pasa drogowego, wprost wynikało z pkt 8i załącznika do tej decyzji, a nadto zgodne było z wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego, to podniesiony zarzut uznać należało za bezzasadny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.