II OSK 1162/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w W. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Wadowicki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Wadowicki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Rozstrzygnięcie to decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 30 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1118/11 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdzając, że skoro organ odwoławczy doszedł do wniosku, że projekt budowlany jest kompletny, to nie mógł uchylić się od wydania decyzji merytorycznej. Nadto zdaniem Sądu ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania wynika, że inwestycja oddziaływuje również na działki sąsiednie, do czego organ odwoławczy się nie odniósł, podobnie jak też nie rozważył dopuszczalności inwestycji w aspekcie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ). Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę kolejny raz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Wadowicki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 7 maja 2012 r. wskazanych nieprawidłowości, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 28 art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], w skład której wchodzić będzie: wieża kratowa o wysokości 49,95 m wraz z fundamentem, zespół anten nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych (3 anteny sektorowe Kathrein 800 10304, pasmo częstotliwości 900 MHz na azymutach 50°, 140° i 320° oraz 7 anten radioliniowych -5xØ0,6 m, 2xØ1,2 m), infrastruktura techniczna w postaci szaf telekomunikacyjnych wraz z wewnętrzną linią zasilającą w miejscowości R. - na działce [...] (kategoria obiektu XXIX). Zdaniem organu inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jako strony postępowania zostali uznani właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R. Z załączonego do projektu budowlanego opracowania w świetle § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) wynika, że wymagane odległości miejsc dostępnych dla ludność są zachowane, a z uwagi na konfigurację anten sektorowych inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Nadto w świetle ustaleń miejscowego planu funkcjonowanie inwestycji nie będzie powodować uciążliwości wykraczających poza granice działki inwestora. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez anteny sektorowe projektowanej stacji bazowej będą występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludności oraz w miejscach gdzie zgodnie z miejscowym planem potencjalna zabudowa nie powstanie. Stacja nie będzie emitować do otoczenia zanieczyszczeń gazowych, pyłu ani hałasu. Spełnia też standardy jakości środowiska, a przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Zamierzenie jest dopuszczalne do realizacji w aspekcie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 ze zm.). Spełnia również wymogi bezpieczeństwa i higieny pracy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu skoro przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 3 września 2010 r., to zastosowanie ma rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zasadne, zatem pozostają zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oceny, czy objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie należy do znacząco oddziałujących na środowisko, należy dokonać, mając na względzie postanowienia § 2 lub 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Zastosowanie znajduje również przepis § 4 tego rozporządzenia dotyczący sumowania parametrów tego samego rodzaju. Starosta Wadowicki nie dostrzegł natomiast, że w postępowaniu nie przedstawiono stosownego opracowania pozwalającego na ocenę, czy spełnione zostały wymagania ww. ustawy o udostępnianiu informacji oraz nie dokonał oceny, czy w przedmiotowym przypadku nie zachodzi konieczność zsumowania parametrów poszczególnych anten sektorowych, które miałyby zostać zrealizowane w ramach projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym organ I instancji naruszył przepis art. 7 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] spółka z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., art. 11 w zw. z 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 15 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a., a także art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Zdaniem skarżącej wykazanie kwestii, na które wskazał organ odwoławczy wymaga jedyne szczegółowej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, przy czym z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby organ ten miał wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i w związku z tym, aby widział potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. W stanie faktycznym sprawy nie został także spełniony żaden z warunków z § 4 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji, która nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem została podjęta bez należytej podstawy. Organ odwoławczy nie zakwestionował poprawności postępowania w I instancji poza jednym tylko obszarem, to jest tym, że niedostatecznie została wyjaśniona kwestia zakwalifikowania zamierzonej inwestycji do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bowiem w sprawie nie przedstawiono stosownego opracowania. Z takiego lakonicznego stwierdzenia organu odwoławczego nie wynika, czy i dlaczego organ ten uznał, że zgromadzony w sprawie materiał, w tym wskazywane w skardze opracowanie jest niewystarczające dla dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, aby organ odwoławczy w ogóle dokument ten poddał analizie i aby podjął chociażby próbę wyjaśnienia we własnym zakresie ewentualnych wątpliwości związanych z jego treścią. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak oceny "czy nie zachodzi konieczność zsumowania parametrów poszczególnych anten sektorowych, które miałyby zostać zrealizowane w ramach projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej", tymczasem taka ocena – to kwestia wykładni przepisów prawa materialnego, a nie ustaleń faktycznych. To właśnie organ odwoławczy uchylił się od wyrażenia własnego poglądu prawnego w omawianej kwestii, w sytuacji gdy od tego poglądu zależy bieg dalszego postępowania. Powtórzony został, zatem ten sam błąd, który stał się przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej. Sprawa nie może być przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji po to tylko, aby organ ten dokonał ponownej oceny prawnej. Takiej oceny musi dokonać organ odwoławczy po to, aby albo rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie, albo wykazać konieczność jej wyjaśnienia w zakresie przekraczającym własne możliwości. Ponieważ sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji, stąd też nie mógł odnieść się do poglądów dotyczących sposobu kwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a poprzez dokonanie jego nieprawidłowej interpretacji albowiem organ II instancji prawidłowo go zastosował z uwagi na to, iż organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. nie dokonując kwalifikacji inwestycji w odniesieniu do całości przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, 2. art. 15 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, iż sprawa dotycząca kumulacji pola elektromagnetycznego w przypadku rozpatrywanie tej kwestii wyłącznie przez organ II instancji naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie istota sprawy sprawdza się do ustalenia, czy odstąpienie od badania zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego przez organ I instancji jest tylko i wyłącznie naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy też procesowego. Nadto, skoro organ I instancji nie dokonał żadnych samodzielnych ocen, co do tego czy wnioskowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego wobec tego zaskarżona decyzja, co do zasady odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Jak trafnie podkreślał to Sąd pierwszej instancji, przedmiot niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola sądowa sprowadzała się, zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Brak zasadności wydania takiej decyzji w sprawie został w skarżonym wyroku wykazany, a wniesiona kasacja nie przedstawiła takich podstaw, które podważyłyby stanowisko Sądu pierwszej instancji. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały poddane należytej ocenie i nie wynika z nich, jaki zakres sprawy pozostał jeszcze do wyjaśnienia oraz dlaczego jego wyjaśnienie ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. I co prawda zwrot ten, będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Zarzucając, bowiem organowi I instancji brak wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy materiału dowodowego, organ odwoławczy sam dopuścił się takiego naruszenia. Stwierdzone przez organ II instancji braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły wyjaśnienia, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zsumowania parametrów poszczególnych anten sektorowych, które miałyby zostać zrealizowane w ramach projektowanej stacji bazowej. W tym zakresie jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego sam nie podjął się stosownych wyjaśnień tej kwestii. Organ ten nie wykazał też, iż ustalenia te stanowią nie wyjaśnienie znacznej części okoliczności sprawy, ewentualnie nie rozważył możliwości zastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Jego zadaniem pozostaje realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania i ponownej merytorycznej oceny okoliczności sprawy. Jak wynika natomiast z uzasadnienia skarżonej decyzji, w tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że "organ I instancji nie dokonał oceny (a w każdym razie nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnienia decyzji) ...". Podobna sytuacja zaistniała w odniesieniu do drugiej kwestii na podstawie, której organ odwoławczy podjął w sprawie decyzję kasacyjną, a dotyczącej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy ani nie wykazał, aby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ocenę zamierzonego przedsięwzięcia, ani nie podjął nawet próby wyjaśnienia tego zagadnienia w toku postępowania odwoławczego, jak i wreszcie pominął to, iż kwalifikacja inwestycji należy do sfery stanu prawnego sprawy, a nie faktycznego sprawy. Z przyczyn powyżej wskazanych, jako niezasadny należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 15 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż ocena kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego przez organ odwoławczy nie naruszyłaby zasadny dwuinstancyjności postępowania, skoro nie doszłoby przez to do zmiany rodzaju sprawy, tj. w postępowaniu odwoławczym zachowałaby ona swoją tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu rozpoznawanej kasacji.