II SAB/Łd 116/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w P. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 24 kwietnia 2013 roku, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego w P. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć złotych dziewięćdziesiąt pięć groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 26 września 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, której zakres określił skarżący jako: "zdjęcia Prokuratora Okręgowego w P. i podległych jej prokuratorów oraz prokuratorów Prokuratur Rejonowych, podległych Prokuratorowi Okręgowemu". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę wskazano, iż prokurator jest funkcjonariuszem publicznym i każdy obywatel ma prawo znać wizerunek funkcjonariusza publicznego, w tym funkcjonariusza, który rozpatruje jego sprawę, podpisuje szereg dokumentów w jego sprawie. Obywatel nie wie zaś jak ta osoba wygląda, a nawet jak może wyglądać. Dalej wskazano, iż w związku z wnioskiem skarżącego Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. W. B. pismem z dnia 7 maja 2013r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując, iż wizerunek prokuratorów jest chroniony prawnie ustawą o ochronie danych osobowych i nie podlega on udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: ustawa). Skarżący podkreślił, iż organ przyznał, że prokuratury udostępniają jedynie wizerunki rzecznika prasowego w kontaktach z przedstawicielami mediów oraz na stronach internetowych prokuratur. Skarżący zwrócił uwagę, iż w wyroku NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02, stwierdzono, iż informacją publiczną jest informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby spełniające funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Zaznaczył, iż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie ograniczają w żadnym zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej osoby funkcjonariusza publicznego. Zdaniem strony ograniczenia wynikające z art. 5 ustawy nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nadto wskazał, że wizerunek prokuratora, na który składa się jego wygląd zewnętrzny, jawny podczas wykonywania czynności publicznych ma związek z pełnieniem funkcji prokuratora i świadczy o niemożliwość pozostawienia tego wyglądu w domu i sprawowania funkcji bez wizerunku. Skarżący nie godzi się z tym, że jako obywatel praworządnego państwa, podatnik, z którego pracy opłacany jest funkcjonariusza publiczny załatwiający jego sprawę, nie ma prawa poznać wizerunku tego funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w P. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż w dniu 25 kwietnia 2013r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci zdjęć Prokuratora Okręgowego w P. i podległych prokuratorów okręgu [...] prokuratury. Pismem dnia 7 maja 2013r. Naczelnik Wydziału I Organizacyjnego Prokuratury Okręgowej w P., działając w imieniu Prokuratora Okręgowego, na podstawie art. 8b ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011r, nr 270, poz. 1599 ze zm.), poinformował skarżącego, że zdjęcia prokuratorów, poza zdjęciami Rzecznika Prasowego Prokuratury Okręgowej w P. i jego zastępcy, nie stanowią informacji publicznej. Prokurator dodał, iż w jego ocenie zdjęcia prokuratorów nie są informacją publiczną, gdyż zostały wyłączone z zakresu informacji publicznej mocą art. 5 ust. 1 ustawy. W pojęciu "ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych" mieści się bowiem ochrona danych osobowych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Nadto wskazano, iż funkcjonariusz publiczny – prokurator nie działa w konkretnej sprawie – jak utrzymuje skarżący – incognito. Nie ukrywa swojej tożsamości w postaci imienia, nazwiska i stanowiska w wytworzonych przez siebie dokumentach. Występuje jawnie w postępowaniach, w których uczestniczy. Jest dostępny dla uczestników tych postępowań, nie oznacza to jednak obowiązku udostępnienia jego zdjęcia, które może być udostępnione tylko za jego zgodą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie" "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mięli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. prokuratury wszystkich pionów i szczebli jako organy kontroli państwowej i ochrony prawa (vide: M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Oficyna, 2008, s 124). Podmioty te zatem – stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy – obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, a także o ich kompetencjach. Analiza odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jednoznacznie wskazuje, iż w ocenie organu żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. W odpowiedzi na skargę stanowisko to zostało powtórzone jednak z nieco innym uzasadnieniem. Wskazaniem mianowicie, iż to przepis art. 5 ust. 1 ustawy, w pojęciu "ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych" stanowi o potrzebie ochrony danych osobowych prokuratorów na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., nr 101, poz. 926 ze zm.) i wyłącza zdjęcia prokuratorów z zakresu informacji publicznej. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane nie sposób się zgodzić z powyższym stanowiskiem organu. Dostęp do informacji publicznej – w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów omawianej ustawy – został przez ustrojodawcę przewidziany jako jedna z wolności i praw fundamentalnych. Obejmuje on zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy należy jednoznacznie wskazać, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325; wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 111/08, Lex nr 499827). Konkludując należy wskazać, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organy prokuratury są w posiadaniu zdjęć prokuratorów i znajdują się one w ich aktach osobowych. W takiej sytuacji musi być oczywiste, że informacja, której udzielenia domaga się skarżący stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do wniosku, iż w razie wystąpienia z żądaniem udzielenia informacji publicznej podmiot, do którego żądanie takie zostało skierowane może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej; 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (vide: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc jeśli żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprany nie wynika aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. A. P.