I OSK 405/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1585/09 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżone pismo, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to wyłącznie pismo informujące o tym, że żądane przez Spółkę dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji pismo to nie posiada cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwanej dalej u.d.i.p.) polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy strona domagała się udzielenia jej informacji o majątku i innych prawach majątkowych przysługujących Skarbowi Państwa; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że sprawa dotyczyła odmowy udzielenia informacji publicznej, a pismo organu administracji zawierające odmowę udostępnienia stronie wnioskowanych przez nią informacji spełniało warunki uznania je za decyzję administracyjną. W konkluzji autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest argument skarżącego dotyczący naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, jakoby pismo Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 lutego 2009 r. należało uznać za decyzję administracyjną, odmawiającą skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej określone zostały w art. 5 u.d.i.p. Należy do nich przede wszystkim konieczność ochrony informacji niejawnych, tajemnic ustawowo chronionych, jak również potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Zakładając poprawność uznania przez Ministra Skarbu Państwa, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy de facto informacji objętych zakresem u.d.i.p., to konsekwentnie poinformowanie strony, iż dane o których udostępnienie wnioskuje nie stanowią informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mieści się w granicach załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX Nr 299295, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn akt II SA 4059/02, LEX Nr 78063, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX Nr 78064). Ponadto, nie można uznać, że stwierdzenie przez organ administracji pozostawania wniosku o udostępnienie informacji poza zakresem u.d.i.p. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu w sprawie prawa dostępu do informacji publicznej. Pismo Ministra Skarbu Państwa nie zawiera więc jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Jeżeli natomiast strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, twierdząc, że wszczęta przez nią sprawa administracyjna winna zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji, to w okolicznościach niniejszej sprawy winna złożyć skargę na bezczynność organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SAB/Go 52/09, niepubl.) W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej dającym uprawnienie do wydania decyzji. Tymczasem strona skarżąca działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, na żadnym z etapów postępowania nie wskazywała na bezczynność organu. Po otrzymaniu pisma organu z dnia [...] listopada 2009 r. strona skarżąca ponowiła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Co istotne w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno w skardze złożonej do sądu pierwszej instancji jak i w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony nie podnosił zarzutu pozostawania organu w bezczynności, zarzuty swe odnosząc do powołanego powyżej pisma Ministra Skarbu Państwa, które w ocenie pełnomocnika strony jest decyzją. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego modyfikowania żądań stron tym bardziej jeśli stronę reprezentuje z definicji fachowo przygotowany pełnomocnik. Skoro natomiast wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną, to Sąd pierwszej instancji niewadliwie skargę tą odrzucił podnosząc, że brak jest podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] lutego 2009 r. jako decyzji administracyjnej. W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności, bezzasadne są również argumenty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy stwierdzić, że Sąd odrzucając skargę z powodu jej niedopuszczalności słusznie nie dokonywał analizy merytorycznej zasadności działań Ministra Skarbu Państwa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05). Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.d.i.p. polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy strona domagała się udzielenia jej informacji o majątku i innych prawach majątkowych przysługujących Skarbowi Państwa, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do wniosku Ministra Skarbu Państwa o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem przepisy Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony, która wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.