IV SA/Wa 2430/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej SKO, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2000 r., Nr. 79, poz. 856 ze zm.) i 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...], dalej skarżącego, od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2011 r. nr [...], dalej decyzja środowiskowa, ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowej na terenie o pow. nie mniejszej niż 2 h, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, garaży lub parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów, dróg publicznych o nawierzchni utwardzonej w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na działkach o nr.nr. ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...], dz. nr. ew. [...], obręb [...] oraz pod wjazdy na działkach o nr. nr. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...], [...] i [...] w W. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżące stowarzyszenie w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie było stroną tego postępowania ani nie brało w nim udziału na prawach strony. Decyzja środowiskowa Prezydenta W. z [...] maja 2011 r. nr [...] została doręczona stronom postępowania za pośrednictwem poczty. Najpóźniejszym dniem doręczenia stronom odpisu tej decyzji był 18 maja 2011 r., co wynika ze zwrotnych poświadczeń odbioru odpisu decyzji. Termin do wniesienia odwołania upływał 1 czerwca 2011r. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania ale w terminie przeznaczonym dla stron tego postępowania. Po tym terminie, w razie nie wniesienia odwołania, decyzja stawała się ostateczna. W związku z tym skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, z którego to prawa nie skorzystało. Organ wywodził, że nie zmienia tego art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze tm.), dalej ustawa o ocenach, na podstawie którego stowarzyszeniu jako organizacji ekologicznej przysługuje prawo wniesienia odwołania. Ponieważ jednak skarżące stowarzyszenie nie brało udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony a więc decyzja nie została mu doręczona, prawo do wniesienia odwołania przysługiwało mu tylko do czasu kiedy decyzja stała się ostateczna. Po tej dacie wniesienie odwołania jest, zdaniem organu, niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło skarżące stowarzyszenie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 9 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że termin do zaskarżenia skargi upływał 9 czerwca 2011 r. tj licząc od 26 maja 2011r. ponieważ Prezydent W. podał treść decyzji środowiskowej do publicznej wiadomości, poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 13 maja 2011 r. Skarżący, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach, wniósł odwołanie w dniu 6 czerwca 2011 r. a więc w terminie. Pismem z 6 grudnia 2013 r. skarżący uzupełnił skargę wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozszerzając argumenty skargi. Wskazał, że organ naruszył: art. 129 § 2, 49 k.p.a. i art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach poprzez przyjęcie, że stowarzyszenie wniosło odwołanie po upływie ustawowego terminu; - art. 31 § 1, 129 § 2 i 49 k.p.a., 85 ust. 3 ustawy o ocenach, art. 9, 32 ust.1 i art. 91 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 ust 1 lit. b zd. 2, art. 6 ust. 2 i art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz art. 6 ust 3-6 i art. 11 ust. 1-3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych na środowisko poprzez nie przeprowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku dokonania sprzecznej wykładni przywołanych przepisów prawa polskiego, regulujących kwestie zaskarżania przez organizację ekologiczną decyzji środowiskowej, co uniemożliwiło stowarzyszeniu poddanie weryfikacji tej decyzji przez organ II instancji. W uzasadnieniu pisma, powołując się na art. 49 k.p.a. skarżący wywodził, że zawiadomienie lub doręczenie, w przypadku gdy strony zawiadamiane są o decyzjach stosownie do art. 49 k.p.a. uważa się za dokonane z upływem 14-tego dnia od publicznego ogłoszenia. Takim szczególnym przepisem jest art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach, który nakłada na organ obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji. Wykładnia przepisów zmierzająca do powiązania terminu do wniesienia odwołania przez stowarzyszenie z faktem doręczenia decyzji innym stronom jest sprzeczna z art. 11 ust. 1-3 Dyrektywy 85/337/WE z 13 grudnia 2011 r., dalej dyrektywa. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów prawa krajowego, uwzględniająca przepisy i cele Konwencji i dyrektywy prowadzi do wniosku, że termin do wniesienia odwołania biegnie od daty publicznego ogłoszenia, gdyż tylko wtedy zapewniona jest społeczeństwu możliwość kwestionowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO wydając zaskarżone postanowienie nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał istotny w sprawie materiał dowodowy i dokonał subsumpcji pod właściwą normę prawa. Istota rozstrzygnięcia sprowadza się w pierwszej kolejności do wykładni art. 44 ustawy o ocenach. Zgodnie z nim organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Przepis ten nie określa natomiast w jaki sposób należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Daleko idące skutki wynikające z możliwości zaskarżenia decyzji przez organizację ekologiczną, która nie brała udziału w postępowaniu, nie mogą być w tym wypadku pozostawione swobodnej decyzji sądu. Dlatego niezbędnym jest sięgnięcie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przepisów regulujących możliwość odwołania od decyzji przez stronę (art. 129 § 2 k.p.a.), określających rodzaje decyzji i instancyjność postępowania (art. 104 § 2 k.p.a.), określających zasadę trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Z regulacji tych wynika że prawo do odwołania przysługuje stronie, która je złoży w określonym terminie a skutkiem braku odwołania jest ostateczność decyzji (postanowienia). Zasady te, wobec braku uregulowania tych kwestii w sposób odmienny w przepisach ustawy o ocenach, należy stosować również w odniesieniu do organizacji ekologicznych. W związku z tym, w przypadku gdy organizacja ekologiczna nie była stroną postępowania, a odwołanie złożyła po upływie terminu zakreślonego dla strony na jego złożenie, jej odwołanie należy uznać za niedopuszczalne, chyba że organ zastosował rygory o jakich mowa w art. 49 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2012 r. II OSK 525/11, (Lex nr. 1216745), prawo wniesienia odwołania przysługuje organizacji społecznej tylko wtedy gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. "A contrario, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Brak odwołania w terminie kończy to postępowanie, co z kolei skutkuje ostatecznością decyzji merytorycznej. Ma rację skarżący, że w przypadku gdyby doręczenie odpisu decyzji stronom następowało na podstawie art. 49 k.p.a., rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania następowałoby inaczej – w sposób w tym przepisie wskazany. Wskazać jednak należy, że powoływany przez skarżącego przepis art. 49 k.p.a. odnosi się do strony – co wprost wynika z jego brzmienia – a stowarzyszenie nie było ani stroną tego postępowania ani też nie przystąpiło do niego na prawach strony, ponieważ odwołanie stanowiące o woli uczestniczenia w tym postępowaniu złożyło po tym jak decyzja stała się ostateczna. Termin do wniesienia odwołania dla stron, jak to wynika z korespondencji ze stronami upłynął 1 czerwca 2011 r. i w dniu następnym decyzja stała się ostateczna, co znajduje potwierdzenie na egzemplarzu decyzji wydanej inwestorami. Termin ten nie był zależny od daty publikacji informacji o wydaniu decyzji środowiskowej w BIP. Publikacja ta, dokonana na podstawie art. 85 ust.3 ustawy o ocenach ma wyłącznie charakter informacyjny natomiast nie rodzi żadnych skutków procesowych w sferze praw stron lub innych podmiotów nie biorących udziału w tego rodzaju postępowaniu – nie otwiera terminu do wniesienia odwołania. W tych okolicznościach nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 44 § 2 w zw. z 21 ust. 2 pkt 9 po ustawy o ocenach, ponieważ skarżący złożył odwołanie po upływie terminu zaskarżenia dla stron postępowania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w piśmie uzupełniającym skargę wskazać należy, że powoływane poglądy doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego dotyczą sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie dokonywał ogłoszeń w formie tzw. fikcji doręczenia poprzez obwieszenia lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób. W tym postępowaniu organ dokonywał natomiast ogłoszeń poprzez tradycyjne doręczenia za pośrednictwem poczty a więc wywody skargi w tym zakresie nie mogą odnieść pożądanego skutku. Przepisy Konwencji z Aarhus (Dz.U.UE.L.2005.124.4) gwarantują członkom zainteresowanej społeczności udział w procedurze odwoławczej przed sądem, zgodnie z prawem krajowym. Nie znaczy to jednak, że organizacja ekologiczna w każdym wypadku gdy zgłosi chęć uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniu w którym doręczenia decyzji następują bezpośrednio stronom tego postępowania, będzie mogła złożyć skuteczne odwołanie na zasadach innych niż strona. Oczywistym jest, że organizacja społeczna, która może przystąpić do postępowania wyłącznie na prawach strony a nie jako strona, nie może korzystać z większych uprawnień niż strona. Przepis art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach jest w tym wypadku przepisem szczególnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Wbrew temu co wywodzi skarga ustawodawstwo polskie w art. 44 ustawy o ocenach gwarantuje organizacji ekologicznej udział we wskazanych tam postępowaniach, co czyni nie zasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia dyrektywy czy Konwencji z Aarhus o pozbawieniu skarżącego możliwości rozpoznania odwołania przez organ II instancji i sąd, za nie trafne. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) skarga nie została uwzględniona.