II OSK 525/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/10 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/10, po rozpoznaniu skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego na działkach nr ew. [...], [...], części [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W razie nieskorzystania przez strony z odwołania w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W sprawie niniejszej ustalono, że ostatnie najpóźniejsze doręczenie (zastępcze) decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 7 lipca 2009 r., a zatem termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu upłynął w dniu 21 lipca 2009 r. Na załączonej do akt sprawy kopercie widnieje data stempla pocztowego potwierdzająca nadanie odwołania w urzędzie pocztowym w dniu 23 lipca 2009 r. W świetle powyższych okoliczności organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie Towarzystwa [...] zostało wniesione po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo [...] wnosząc o jego uchylenie, jak również o zbadanie, czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wydana została zgodnie z prawem, a w szczególności czy nie został naruszony art. 31 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, a w posiadanie decyzji weszła w sposób przypadkowy w dniu 25 czerwca 2009 r., jednakże była to decyzja bez jej fundamentalnej części, tj. załącznika-analizy urbanistycznej i załącznika graficznego. Zdaniem Towarzystwa postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem prawa, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie miała przymiotu ostateczności, gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Wniosek w tym zakresie został złożony przez skarżące Towarzystwo w dniu 29 czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi, Towarzystwo [...] pismem z dnia 26 czerwca 2009 r., skierowanym do Biura Architekta i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], wystąpiło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie w 3-ech etapach osiedla mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej oraz wielorodzinnej z garażami w części podziemnej, infrastrukturą techniczną, wjazdami na teren osiedla, parkingami nadziemnymi i układem dróg osiedlowych na działkach o nr ew. [...], [...], części działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] na terenie dzielnicy [...] w W., na wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu powyższego wniosku Towarzystwo wykazało okoliczności przemawiające za przyjęciem, iż w przypadku inwestycji objętej wymienioną decyzją o warunkach zabudowy zaistniała sytuacja zagrożenia interesu społecznego wymagająca udziału organizacji społecznej. Przedmiotowy wniosek w dniu 29 czerwca 2009 r. wpłynął do Urzędu m. [...]. W odpowiedzi organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 lipca 2009 r. poinformował wymienioną organizację społeczną, że postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzji o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna, gdyż strony postępowania nie wniosły od niej odwołania. W tej sytuacji Towarzystwo [...] pismem z dnia 23 lipca 2009 r. wezwało organ pierwszej instancji do przekazania wniosku o status strony z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz odwołania do rozstrzygnięcia przez instancję odwoławczą, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podkreśliło, iż jego zdaniem, decyzja o warunkach zabudowy nie jest nadal ostateczna, bowiem nie został rozpatrzony wniosek o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu złożony w dniu 29 czerwca 2009 r. Przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że zasadny jest zarzut skargi, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przed rozstrzygnięciem przez właściwy organ i w wymaganej przepisem art. 31 k.p.a. formie. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.) Z powyższych regulacji wynika obowiązek właściwego organu do rozpatrzenia żądania organizacji w oparciu o wymienione przesłanki, przy czym postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu podlega kontroli instancyjnej. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji winien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tym bardziej, iż dopiero w dniu 30 lipca 2009 r. dokonał w trybie art. 133 k.p.a. przekazania do wyższej instancji odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne negatywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlegałoby zaskarżeniu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W razie pozytywnego załatwienia wniosku o dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy utraciłaby cechę formalnej ostateczności, gdyby ją wcześniej nabyła wskutek niewniesienia odwołania i podlegałaby doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. W tym miejscu Sąd wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007r., II GSK 20/07 ( LEX nr 338613) wyraził pogląd, że "w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu." Ponadto Sąd podkreślił, że dopóki nie został rozpoznany wniosek o dopuszczenie skarżącego Towarzystwa do udziału w postępowaniu, to Towarzystwo nie mogło także złożyć odwołania od wydanej decyzji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jest niekwestionowane bowiem, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) dopiero po dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu, co powinno nastąpić przez wydanie pozytywnego postanowienia z art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04 - ONSA 2005, z. 6, p. 111). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez podmiot, który nie był stroną postępowania ani nie był dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Przesłanką ustawową orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. jest wniesienie odwołania przez podmiot legitymowany, tj. stronę postępowania lub podmiot działający na prawach strony. Przytoczone powyżej okoliczności wykluczają przyjęcie, że Towarzystwo [...] było uprawnione do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek Towarzystwa [...] z dnia 26 czerwca 2009 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął do Urzędu m.[...] w dniu 29 czerwca 2009 r., a zatem po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Pomimo odnotowania tej okoliczności przez Sąd I instancji, Sąd ten wskazał, że organ I instancji winien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, tym bardziej, że dopiero w dniu 30 lipca 2009 r. dokonał w trybie art. 133 k.p.a. przekazania organowi II instancji odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wywodzi, że z powyższego wyroku wypływają konkluzje, iż zasadne jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w zakończonym postępowaniu (które nie jest w toku) i że możliwa jest utrata przez decyzję cechy ostateczności, w związku ze złożonym i pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem organizacji o dopuszczenie jej do zakończonego postępowania. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07, Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego tylko organ odwoławczy jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia co do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie na prawach strony. Właściwość organu I instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Zatem, uwzględniając udzielone przez Sąd wiążące wskazówki co do dalszego postępowania, organ I instancji rozpoznając wniosek Towarzystwa o dopuszczenie do udziału w (zakończonym) postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wydałby orzeczenie obarczone rażącą obrazą art. 19 k.p.a., co sprawia, że byłoby dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, skoro wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, a jedynie nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu, w drodze postanowienia, to niezależnie więc od tego, czy dopuszczenie Towarzystwa do udziału w postępowaniu było uzasadnione celami statutowymi i przemawiał za tym interes społeczny, takie dopuszczenie było niemożliwe, skoro w danej chwili nie toczyło się postępowanie przed organem pierwszej lub drugiej instancji. Skarżący kasacyjnie podniósł, że stwierdzenie przez Kolegium, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., uwzględniając zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zamiast uprzedniego orzeczenia o odmowie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w (zakończonym) postępowaniu, a następnie stwierdzenie, w oparciu o art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania, nie ma de facto wpływu na wynik sprawy. W ocenie Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Powyższe zarzuty organ podniósł również pod kątem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło P. Sp. z o.o., popierając wniesioną skargę kasacyjną w całości, wnosząc o jej uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przy czym zauważyć należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134, bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex/el., 2012). Niedopuszczalność odwołania zaś może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912). W rozpoznawanej sprawie Towarzystwo [...] z siedzibą w W. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z dnia 26 czerwca 2009 r., które wpłynęło do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w dniu 29 czerwca 2009 r. Powyższy wniosek nie został jednak rozpatrzony przez organ I instancji. W razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji. W takim bowiem wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ ten winien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Towarzystwo [...] z siedzibą w W., jednakże nie zbadało jego legitymacji do wniesienia odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można zaś tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż SKO zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez podmiot, który nie był stroną postępowania ani nie był dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a., naruszając tym samym art. 134 k.p.a. W konsekwencji, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w związku z tym również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji, uznając naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego przez organ, zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 5