IV SA/Wa 324/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kwartał 2002r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 293 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) określił wysokość należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kwartał 2002 r. dla G. Spółka Jawna w W. w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2005r. , po rozpatrzeniu odwołania G. Spółka Jawna, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości wskazana powyżej decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w tej sprawie przede wszystkim należało rozważyć, czy w ogóle zachodzą przesłanki wymierzenia opłaty podwyższonej trybie postanowień art. 293 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, z brzmienia ust. 2 powołanego artykułu wynika w sposób jednoznaczny, iż przepis ten może mieć zastosowanie, jeśli magazynowanie odpadów wymaga wydania decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, a podmiot korzystający ze środowiska takowej decyzji nie posiada. W przedmiotowej sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy w przypadku magazynowania odpadów w postaci komunalnych osadów ściekowych wymagana jest decyzja określająca sposób i miejsce ich magazynowania. Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 685/04) uznał, iż zastosowanie art. 293 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i wymierzenie opłaty podwyższonej jest niedopuszczalne skoro G. Spółka Jawna nie jest zobligowane do uzyskania decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, a co za tym idzie nie można stwierdzić, iż odpady są składowane w miejscu nieprzeznaczonym, o czym rozstrzygnął Sąd w powołanym wyroku. Wobec tego, w ocenie Kolegium, postępowanie w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej jest bezprzedmiotowe. Skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło Stowarzyszenie O. w W. żądając uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosło, iż w momencie wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie posiadało przyznany postanowieniem Marszałka Województwa [...] lutego 2005 r. status uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu. Wskazało, że fakt posiadania tego statusu był Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. znany w momencie odmowy doręczenia Stowarzyszeniu zaskarżonej decyzji, ponieważ do wniosku o doręczenie decyzji Stowarzyszenie dołączyło prawomocne postanowienie organu pierwszej instancji o dopuszczeniu go do postępowania. Zdaniem strony skarżącej czynności organu drugiej instancji, w szczególności odmowa doręczenia decyzji, uniemożliwiły skorzystanie Stowarzyszeniu z przysługującego mu prawa do zaskarżenia decyzji tego organu i spowodowały, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo czynności te wprowadziły w błąd Stowarzyszenie i organ pierwszej instancji, a także zamknęły Stowarzyszeniu drogę do skorzystania ze środków odwoławczych i mogły skutkować powstaniem braku możliwości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania w sprawie wymierzenia opłat należnych budżetowi za składowanie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Stowarzyszenie wskazało również na naruszenie zasad k.p.a. ,w szczególności także art. 8 , art. 9 i art. 10 tego kodeksu. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, iż decyzja Kolegium jest sprzeczna z przepisami art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 63 ustawy o odpadach. Stanowisko to znajduje oparcie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ( sygn. IV SA/Wa 239/05 i IV SA/Wa 240/05 wydanych w sprawach ze skarg tegoż G.) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 425/05, w których stwierdzono, iż " całkowicie nieuprawnione jest przyjęcie, że gospodarstwo miało prawo ... magazynować odpady bez potrzeby legitymowania się decyzją wydaną przez właściwy organ, określającą miejsce i sposób magazynowania odpadów ... i że wszystkie warunki magazynowania odpadów określone w art. 63, w tym wymóg ustępu 6 tego artykułu muszą być spełnione łącznie oraz, że ... ustawa o odpadach wymaga wskazania w odpowiednim akcie miejsca i sposobu magazynowania odpadów i spełnienie tego wymogu jest obligatoryjne ...", Zatem , zdaniem Stowarzyszenia, magazynowanie odpadów bez decyzji należy uważać za ich bezprawne składowanie podlegające zgodnie z art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska podwyższonym opłatom za niewłaściwe korzystanie ze środowiska. Słusznie więc uczynił organ pierwszej instancji wymierzając te opłaty, zaś Kolegium uchylając je działało bez postawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, iż wniesiona została przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Dodało nadto, iż w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia 8 marca 2005 r. o doręczenie przedmiotowej decyzji, udzieliło informacji, iż Kolegium po wydaniu decyzji w dniu [...] iutego 2005 r. utraciło możliwość dokonania zmiany w zakresie ustalenie stron postępowania a zatem nie może dokonać czynności polegającej na doręczeniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie pouczyło Stowarzyszenie o możliwości złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "u.p.p.s.a" ), związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że prowadzi ona do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek przyczyny wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie są tożsame ze wskazanymi w skardze. Sąd zdecydował również w oparciu o art. 135 u.p.p.s.a. objąć kontrolą postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2005 r, albowiem zostało wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 19 i art. 20 kpa. Przede wszystkim podnieść należy, iż z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, że skarżące Stowarzyszenie złożyło do Marszałka Województwa [...] w dniu 18 stycznia 2005 r. wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.pa, w sprawie ustalenia dla G., Spółka Jawna w W. podwyższonej opłaty za składowane odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Wniosek ten jednakże wpłynął po wydaniu w dniu [...] listopada 2004r. przez organ pierwszej instancji decyzji ustalających wysokość należnej podwyższonej opłaty za składowanie odpadów za lata 2002 i 2003. W tym czasie sprawy o określenie wysokości opłaty podwyższonej za składowanie, w związku z wniesieniem w dniu 28 grudnia 2006 r. odwołań przez G. Spółka Jawna w W. od decyzji Marszałka Województwa [...], zawisły się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. W tej sytuacji rzeczą Marszałka Województwa było ów wniosek Stowarzyszenia przekazać do załatwienia organowi drugiej instancji w trybie art. 65 § 1 kpa, jako że w toku toczącego się postępowania odwoławczego li tylko ten organ jest właściwym do wydania rozstrzygnięcia co do dopuszczenia organizacji o społecznej do udziału w sprawie na prawach strony. Właściwość organu pierwszej instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 kpa kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie z dnia [...] lutego 2005r. Marszałka o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało wydane z rażącą obrazą art. 19 kpa, co sprawia, że - jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa - należało wyeliminować go z obrotu prawnego na mocy art. 145 § pkt 2 u.p.p.s.a. Sąd stwierdzając nieważność przedmiotowego postanowienia z dnia [...] lutego 2005r. miał na uwadze to, że na skutek niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej skarżące Stowarzyszenie nie może ponosić negatywnych skutków. Poza tym, skoro z akt sprawy wynika, iż Marszałek Województwa nie przekazał wskazanego wyżej postawienia organowi odwoławczemu, to organ ten nie wiedząc o jego bycie prawnym nie mógł podjąć stosownych działań przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę, Podkreślenia jednak wymaga, iż Kolegium wobec wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji powinno podjąć właściwe czynności prawne wtedy, gdy Stowarzyszenie w piśmie z dnia 8 marca 2005r. zwróciło się o doręczenie zaskarżonej decyzji, wywodząc swoje prawo z wydanego postanowienia organu pierwszej instancji. Wypada nadto podnieść, iż Kolegium pouczając skarżącego w piśmie z dnia 14 marca 2005r. o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wprowadziło w błąd nie tylko Stowarzyszenie, ale również organ pierwszej instancji, albowiem Stowarzyszenie nie mogło na tej podstawie domagać się wznowienia postępowania, skoro nie zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w sprawie w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu postępowanie toczące się przed organem odwoławczym uchybiło zasadom wyrażonym w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz do załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji, jest rozpoznanie wszystkich wniosków zgłoszonych w sprawie przez podmioty uprawnione do występowania w postępowaniu administracyjnym, w tym wniosków organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed organem administracji. Przechodząc do zarzutów skargi co do prawidłowości zaskarżonej decyzji przede wszystkim podnieść należy, że Kolegium przy jej wydawaniu oparło się na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2004r. sygn. akt IV SA/Wa 685/04, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2004r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. nakazującą wspólnikom spółki jawnej G. w W. usunięcie odpadów komunalnych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i przekazanie odbiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd m.in. stwierdził, że do magazynowania odpadków komunalnych nie ma zastosowania żadna z sytuacji określonych w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach , to tym samym decyzja nakazująca G. usunięcie komunalnych osadów ściekowych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania stanowi naruszenie art. 34 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy. Sąd również stwierdził, że co do zasady do magazynowania odpadów nie jest wymaga odrębna decyzja określająca miejsce i sposób magazynowania. Jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ust. 6 art. 63 określa się sposób i miejsce składowania. Wskazany wyrok Sądu I instancji był przedmiotem skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006r. II OSK 425/05 aczkolwiek oddalił skargę kasacyjną, to jednak w uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdził, że nieuprawnione było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Spółka jawna prowadząca określone gospodarstwo rolne miała prawo magazynować przez okres 3 lat na podstawie art. 63 ust. 3 na własnym terenie przedmiotowe osady komunalne bez potrzeby legitymowania się decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ, określającą miejsce i sposób magazynowania tych odpadów. Wszystkie warunki magazynowania odpadów określone w art.63, w tym wymóg wskazany w ust. 6, muszą być spełnione łącznie. Brak wymaganej decyzji administracyjnej umożliwiającej magazynowanie odpadów przesądza o uprawnieniu organu gminy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji ustawy o odpadach w aspekcie prawa materialnego. Skoro organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie, jak wynika z jego uzasadnienia, oparł o wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego zawartą w nieprawomocnym wyroku Sądu I instancji, to tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i dlatego podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Należy przy tym zauważyć, iż stosownie do art. 153 u.p.p.s.a organy administracyjne, jak też sąd są związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku. Z tych wszystkich podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ najpierw rozpatrzy wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału w sprawie, a następnie wyda rozstrzygnięcie w sprawie, uwzględniając wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006r.