II GSK 1615/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 588/13 w sprawie ze skargi J. P. [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 588/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. na parkingu przy Zespole Szkół w K. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę drogową autobusu marki [...]. Pojazdem kierował P. W., który wykonywał regularny przewóz osób na trasach: K. – N. – K. i K. – P. – S. - K. W czasie oględzin autobusu stwierdzono, że nie odpowiada on warunkom technicznym wymaganym przy wykonywaniu regularnego przewozu drogowego osób. Autobus był oznakowany tablicą kierunkową z przodu oraz tablicami "Przewóz dzieci" z przodu i z tyłu. Na wyposażeniu pojazdu brak było natomiast bocznej tablicy kierunkowej. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nałożył na J. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G.", karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, określone w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.) pod Lp. 2.5.1., czyli za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. podniósł, że organ bezpodstawnie uznał za właściwe nałożenie kary w wysokości 5000 zł, przy jednoczesnym pominięciu innej regulacji zawartej w załączniku nr 3 (Lp. 2.5.2.) do u.t.d., określającej, że za braki w oznakowaniu pojazdu możliwe jest wymierzenie kary w wysokości 2000 zł. Do odwołania skarżący załączył kserokopię pisma kierowcy, w którym oświadczył on, że pojazd nie był wyposażony w tablice kierunkowe z jego winy, gdyż zapomniał zabrać tablice do pojazdu i umieścić we właściwym miejscu w autobusie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262), autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13, to jest czołową i boczną. Natomiast skontrolowany autobus wyposażony był wyłącznie w tablicę kierunkową czołową i nie został prawidłowo wyposażony w tablicę kierunkową boczną. Wymienione w § 18 i 21 rozporządzenia warunki, jakie powinien spełniać autobus, stanowią warunki techniczne, które obligatoryjnie musi spełniać autobus. Już samo stwierdzenie braku tablicy bocznej kierunkowej, zdaniem organu, uzasadnia nałożenie kary. Organ II instancji stwierdził ponadto, że strona miała wpływ na ustalone naruszenie. W związku z tym brak jest możliwości zastosowania wobec niej przepisu art. 92c u.t.d., zgodnie z którym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, między innymi, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W rozpatrywanej sprawie to strona powierzyła kierującemu autobus, który w istocie nie został prawidłowo technicznie wyposażony. Powyższy stan faktyczny bezsprzecznie potwierdza protokół kontroli oraz protokół przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Z zeznań kierowcy P. W., składanych bezpośrednio po zatrzymaniu do kontroli, w sposób jednoznaczny wynikało, że nie został on wyposażony w tablicę kierunkową boczną. Oświadczenie kierowcy, przesłane przez stronę z odwołaniem, w ocenie organu drugiej instancji stanowi jedynie linię jej obrony. Wcześniej strona nie kwestionowała treści zeznań kierowcy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. J. P. podniósł, że autobusy jeżdżące w jego przedsiębiorstwie są wyposażone w tablice kierunkowe służące do ich oznakowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Pracownicy przedsiębiorcy zostali pouczeni o obowiązku prawidłowego oznakowywania autobusów. Skarżący stwierdził, że wszelkie braki w tym zakresie są wynikiem zaniechania kierowcy, na które ukarany przedsiębiorca nie miał wpływu. Podniósł, że nie miał fizycznych możliwości każdorazowej kontroli prawidłowego oznakowania wszystkich pojazdów należących do jego przedsiębiorstwa, dlatego też o wymogu umieszczenia tablic kierunkowych pouczeni byli pracownicy władający poszczególnymi pojazdami, mając zarazem obowiązek zadbania o takie oznakowanie. W ocenie skarżącego, organy obydwu instancji zaniechały podjęcia czynności mających na celu ustalenie, czy wykonywany przez stronę przewóz miał cechy przewozu regularnego. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na fakt, że w sytuacji gdyby wykonywany przewóz miał charakter przewozu regularnego specjalnego, dotyczącego wyłącznie określonej grupy osób, naruszenie w postaci braku wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe musiałoby zostać ocenione inaczej. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność, iż kursami w określonych porach dnia przewożone są w praktyce wyłącznie dzieci dojeżdżające do szkoły, dla których szkoła dystrybuuje wykupione od przewoźnika bilety miesięczne, częściowo dofinansowywane przez gminę, nie zmienia charakteru przewozu publicznego, to jest potencjalnie dostępnego dla wszystkich. Nie ma też znaczenia, że w takiej sytuacji faktycznej autobus został opatrzony tablicą informacyjną "Przewóz dzieci" oraz, że - jak wynika z akt sprawy – szkoła zapewnia w czasie określonych kursów opiekuna dojeżdżających do szkoły dzieci. Te wszystkie okoliczności nie zmieniają faktu, że w praktyce przewożone są osoby (dzieci), które nabyły bilety miesięczne dostępne publicznie, a nie osoby, stanowiące określoną grupę osób, z wyłączeniem innych osób. Określonej grupy osób, o której mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., nie stanowi grupa osób, które nabyły bilety miesięczne na przejazd określonym kursem u przewoźnika mającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych, obejmujących ten kurs, nawet jeżeli ta grupa osób jest tak jednorodna jak dzieci dojeżdżające do szkoły. Dzieci dojeżdżające do szkoły z posłużeniem się biletami miesięcznymi, korzystają z publicznego charakteru przewozu i określonego sposobu dystrybucji biletów, a nie z tego, że została określona grupa osób, dla której przejazd jest przeznaczony i że w związku z tym z przewozu wyłączone zostały inne osoby w sposób mający znaczenie w świetle art. 4 pkt 9 u.t.d. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób jest używanie do przewozu wyłącznie autobusów odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. W związku z tym – stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. - podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Warunki techniczne pojazdów, w tym autobusów, zostały określone w przepisach art. 66 ust. 1 - 2 i ust. 3a - 4 oraz art. 66a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), a także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. Zdaniem Sądu I instancji, całość regulacji, która wynika z tych przepisów, dotyczy warunków technicznych pojazdów nie w rozumieniu znaczeń pochodzących z języka potocznego, lecz w ujęciu normatywnym, to jest z uwzględnieniem rozumienia "warunków technicznych pojazdów" jako autonomicznego pojęcia języka prawnego. Warunki techniczne pojazdów dotyczą nie tylko budowy pojazdów, ale także ich wyposażenia, a nawet utrzymania. Sąd I instancji stwierdził następnie, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia, tablice kierunkowe to tablica czołowa i tablica boczna. W związku z tym wykonywanie przewozu regularnego autobusem, który nie jest wyposażony w tablicę kierunkową boczną jest równoznaczne, w rozumieniu załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Lp. 2.5.1.), z wykonywaniem przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Takie naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób podlega, zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., karze pieniężnej w wysokości 5000 zł. Sąd I instancji zauważając, że prezentowany pogląd jest sporny w orzecznictwie, przytoczył na jego poparcie orzeczenia sądów administracyjnych, w których zawarte zostało zbieżne stanowisko. Zdaniem Sądu I instancji, zaniechanie użycia przez kierowcę bocznej tablicy kierunkowej nie było skutkiem zdarzeń i okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, a tylko taka okoliczność, połączona z brakiem wpływu na powstanie naruszenia, dawałaby podstawę do niewszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub jego umorzenia na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. J. P. zaskarżył wyrok WSA w L. z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 588/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. 1. art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b u.t.d., § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. oraz Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., przez błędną ich wykładnię, bezpodstawne zakwalifikowanie nieumieszczenia bocznej tablicy jako naruszenia warunków technicznych oraz nieuwzględnienie czynnika niezależnego i niedającego się przewidzieć przez przewoźnika a w efekcie bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy właściwym jest nałożenie kary w wysokości 5000 zł, przy jednoczesnym pominięciu regulacji zawartej w zał. nr 3 lp. 2.5.2 do u.t.d. określającej, iż za braki w oznakowaniu pojazdu możliwe jest wymierzenie kary w wysokości 2000 zł; 2. art. 92a ust. 1, 6, 7 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) wraz z zał. nr 3 Ip. 2.5.1 u.t.d. oraz w zw. z § 21 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy właściwym jest nałożenie kary w wysokości 5000 zł, przy jednoczesnym pominięciu regulacji zawartej w zał. nr 3 lp. 2.5.2. do u.t.d. określającej, iż za braki w oznakowaniu pojazdu możliwe jest wymierzenie kary w wysokości 2000 zł; 3. art. 93c u.t.d. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wykonująca przewóz strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia w postaci niewłaściwego oznaczenia pojazdu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że nie kwestionuje zasadności nałożenia kary pieniężnej, kwestionuje natomiast jej wysokość oraz kwalifikację braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Skarżący przywołał stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Nie dotyczy natomiast jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nierzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje wymierzenie mu kary pieniężnej za brak bocznej tablicy kierunkowej na jego autobusie wykonującym regularny przewóz osób, w wysokości 5000 zł na podstawie załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 2.5.1., a nie kary w wysokości 2000 zł na podstawie tego załącznika lp. 2.5.2. W tym pierwszym przypadku przewidziano karę pieniężną 5000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W drugim zaś karę pieniężną 2000 zł, jeżeli autobus nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii osób. W obu tych punktach załącznika prawodawca posługuje się różnymi pojęciami: wymagań w zakresie warunków technicznych i wymagań w zakresie wyposażenia. Niemniej jednak przepisy prawne nie definiują tych pojęć. Zarówno na gruncie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak i wydanego na podstawie art. 66 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, nie jest możliwe ustalenie odrębnych zakresów tych pojęć. Z regulacji tych wynika, że wyposażenie pojazdu w określone elementy lub urządzenia jest traktowane jako wymaganie (warunek) techniczny, stawiany określonym pojazdom (np. w Rozdziale 1 ustawy: Warunki techniczne pojazdów, w art. 66 ust. 1a wymaga się, aby m.in. autobus był wyposażony w homologowany ogranicznik prędkości, a § 18 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że autobus powinien być wyposażony m.in. w co najmniej jedne drzwi po prawej stronie). Nie ma więc podstaw prawnych do tego, aby za wyposażenie pojazdu traktować, jak chce wnoszący skargę kasacyjną, wyłącznie rzeczy odrębne, niebędące częściami składowymi pojazdu. Ponadto należy zauważyć, że przepis zawarty w lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym mówi wyłącznie o wyposażeniu i oznakowaniu autobusu w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Nie budzi wątpliwości, że boczna tablica kierunkowa nie jest elementem wyposażenia należącym do tej kategorii, nie jest bowiem związana z przewozem określonej kategorii pasażerów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 93c ustawy o transporcie drogowym przez pominięcie tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa wskutek braku właściwego oznakowania autobusu. Z wyjaśnień świadka - kierowcy tego autobusu, złożonych w dniu [...] lutego 2013 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, w ramach przesłuchania przeprowadzonego przez organ I instancji wynika, że autobus był wyposażony jedynie w tablicę czołową, i że kierowca dostał zalecenie od przedsiębiorcy, "aby pojazd był również wyposażony w tablicę Przewóz dzieci oprócz czołowej tablicy kierunkowej dotyczącej przewozu regularnego". Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).