II GSK 839/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1846/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. przyznał skarżącemu pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w wysokości 50.000 zł. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę założeń biznesplanu poprzez zaliczenie do planowanych inwestycji zakupu działek rolnych o powierzchni 7,84 ha. Pierwotnie skarżący planował wykorzystanie otrzymanej premii na zakup używanej prasy belującej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu. Rozpatrując odwołanie Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. W ocenie organu, wobec tego, że skarżący wniosek o zmianę biznesplanu złożył w dniu 3 grudnia 2012 r., tj. po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, nie było możliwości zmiany założeń biznesplanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że płatność została przekazana na rachunek bankowy skarżącego w dniu 9 października 2009 r. Zasadnie zatem w dniu 21 września 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wystosował do skarżącego pismo informujące o konieczności dostarczenia dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu (§ 19 pkt 2 rozporządzenia). W dniu 3 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie wskazały, iż nie zachodzi podstawa do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. W załączonym do wniosku planie rozwoju gospodarstwa (biznesplanie) w tabeli 5.2 wyszczególniono planowaną inwestycję - zakup używanej prasy belującej. Pomimo, że 3 letni termin na rozliczenie 70% otrzymanej premii upłynął z dniem 9 października 2012 r. skarżący dopiero w dniu 3 grudnia 2012 r. wystąpił o zmianę założeń biznesplanu. Stąd też organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zmiany założeń biznesplanu. Niezasadny jest zatem, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia § 21 rozporządzenia poprzez niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu pomimo spełnienia wszelkich przesłanek uprawniających beneficjenta do wystąpienia z wnioskiem o jego zmianę. Zaaprobowanie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym istnieje możliwość złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, w praktyce czyniłoby niemożliwym terminowe spełnienie przez wnioskodawcę warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia oraz obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 19 pkt 2 rozporządzenia. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł M. C. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, przez błędną wykładnię: a) § 21 rozporządzenia poprzez dokonanie takiej wykładni tego przepisu, że mając na względzie stan faktyczny polegający na złożeniu wniosku przez skarżącego o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu w dniu 3 grudnia 2012 r., Sąd uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z ww. przepisu umożliwiające wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu oraz uzyskanie zgody na zmianę biznesplanu; b) § 18 rozporządzenia poprzez dokonanie takiej wykładni tego przepisu, że mając na względzie stan faktyczny w niniejszej sprawie polegający na tym, że skarżący dokonał wydatku w wysokości przekraczającej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Sąd uznał, że skarżący nie spełnił wymagań wynikających z ww. przepisu. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracji publicznej tj.: - przyjęcie przez Sąd jako prawidłowego działania organów administracji publicznej w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną o niewyrażeniu zgody na zmianę założeń biznesplanu, podczas gdy organy administracji publicznej popełniły błędy, - przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, a Sąd I instancji przyjął wyłącznie błędne ustalenia poczynione przez organ; b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, niepełne odniesienie się do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze do WSA, - brak własnych ustaleń Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia, - niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oparcie się w uzasadnieniu wyłącznie o argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jak i wobec sposobu ich uzasadnienia konieczne jest łączne rozpoznanie zarówno zarzutów dotyczących prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Trafność zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uzależniona jest bowiem od tego, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 21 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia. To te normy prawa materialnego zadecydowały o tym, jakie fakty miały znaczenie dla sprawy i wyznaczyły zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. W krajowym porządku prawnym wsparcie na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostało określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" – art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) powołanego rozporządzenia beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia. Natomiast w myśl § 21 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, czyli jeżeli m. in. plan rozwoju gospodarstwa przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3. Powołane przepisy określają zobowiązania jakie beneficjent musi spełnić, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Do spełnienia tych warunków skarżący zobowiązał się już we wniosku o przyznanie pomocy zaznaczając odpowiednie rubryki w XIII punkcie wniosku. Również w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. przyznającej skarżącemu pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", wskazano te zobowiązania, zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich. Realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie, jest jednym z takich zobowiązań. Już biznesplan na etapie składania wniosku musi przewidywać określone inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia, który stanowi, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana osobie fizycznej jeżeli plan rozwoju gospodarstwa (biznesplan) przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3. Zatem biorąc pod uwagę te regulacje wskazać należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że zmiany założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji można dokonać w każdym czasie. Aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy na podstawie § 20 rozporządzenia, to należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt. Jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę na inną inwestycję niż wskazana w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została udzielona. Ma na to 3 lata, gdyż w wciągu 3 lat musi wydatkować co najmniej 70% pomocy. Skarżący dopiero po upływie 3 lat od otrzymania pomocy złożył wniosek o zmianę założeń w biznesplanie twierdząc, że uzyskaną kwotę pomocy przeznaczył na realizację innej, niż wskazana w biznesplanie, inwestycji, tj. zakup ziemi. We wniosku skarżący twierdził, że "brakuje" mu do końcowego rozliczenia 18.460 zł. Z kolei odpowiadając na wezwanie organu z dnia 20 lutego 2013 r. do złożenia wyjaśnień, m. in. w zakresie wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy, skarżący w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r., stwierdził, że sam dokonał zmian w planie rozwoju gospodarstwa, nie informując organu o tym fakcie, gdyż nie wiedział, że przed jakimikolwiek zmianami trzeba występować do Agencji o wyrażenie zgody na dokonywanie zmian. Podobnie w odwołaniu od decyzji o niewyrażeniu zgody na zmianę założeń biznesplanu, skarżący stwierdził, że otrzymane wsparcie wydał niezgodnie z pierwotnymi założeniami biznesplanu. Wobec tego niezrozumiały jest zarzut naruszenia § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, a raczej, co wynika z uzasadnienia tego zarzutu, jego błędne zastosowanie i twierdzenie, że skarżący zastosował się do niego i przeznaczył co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycję wskazaną w pierwotnym biznesplanie. Następnie twierdzenie, że zmiana nie polegała na całkowitej zmianie, a jedynie na dopisaniu pewnych elementów w zakresie inwestycji do biznesplanu. W świetle tego co wyżej wskazano zakres tych zmian nie ma znaczenia w sytuacji kiedy skarżący w ciągu 3 lat od dnia wypłaty pomocy nie wydatkował co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Ponadto skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy miał obowiązek zapoznania się z warunkami wynikającymi z jej przyznania, co też uczynił. W tych okolicznościach trudno przyjąć, że nie był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej ich oceny, a stan faktyczny został prawidłowo ustalony, stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył też powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykonując w ten sposób funkcje kontrolne względem administracji publicznej. Sąd mógłby ten przepis naruszyć, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdyby ją rozpoznał, stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. To, że skarżący nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia powołanego wyżej art. 3 § 1 p.p.s.a. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Z treści uzasadnienia wyroku wydanego w rozpoznawanej sprawie wynika, że Sąd I instancji - niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - rozstrzygnął w granicach sprawy, w której wydane zostały zaskarżone decyzje. Sąd zawarł w uzasadnieniu elementy konieczne, w tym wskazał podstawy prawne stanowiące oparcie dla rozstrzygnięcia i należycie je wyjaśnił. Podkreślić nadto należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.