III SA/Kr 201/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w zw. § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77, § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu z dnia [...] 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] W - P do działki nr [...] w miejscowości S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. K. B. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki [...] położonej w miejscowości S przy drodze powiatowej nr [...] W - P. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Zarząd Powiatu odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu powołując się, na brak spełnienia wymogów technicznych zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że projektowany zjazd ze względu na: 1) lokalizację na wewnętrznym łuku drogi powiatowej, 2) zagospodarowanie działek przyległych do drogi ograniczające widoczność (ogrodzenia i drzewa) oraz 3) lokalizację w obrębie oddziaływania skrzyżowania, powodowałby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W powyższej decyzji K. B. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że: 1) powołane podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie są nieadekwatne w stosunku do uzasadnienia; 2) naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), odpowiednio poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie. Opisaną na wstępie decyzją, działające jako organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał na wstępie podstawę prawną decyzji, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę [...]". Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W przepisie § 9 ust. 1 pkt 1-5 tego rozporządzenia wskazano m.in. warunki lokalizowania zjazdów, przy czym warunki te mają zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z pkt 5 tego przepisu wynika jednoznacznie, że na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodnie z § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze [...]". Ponadto - o czym przesądza § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia - wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W ocenie Kolegium, wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także obowiązujące przepisy, jednak naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zjazd - zarówno publiczny jak i indywidualny - w myśl § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 września 2012 r. została przeprowadzona wizja lokalna, w ramach której stwierdzono, że proponowany zjazd do ww. działki po pierwsze, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania; po drugie, że znajduje się on na wewnętrznym haku poziomym, a na działkach sąsiednich znajdują się drzewa i ogrodzenia co sprawia, że "widoczność ograniczona jest bardzo znacznie w lewym kierunku, jak również w prawym". Ustalono również, że na przedmiotowej działce, tj. działce nr [...] położony jest budynek mieszkalny, a dojazd do niego odbywa się poprzez istniejący zjazd, położony na działce nr [...]. Dojazd do działki nr [...] jest wybrukowany, a działki nr [...] i nr [...] nie są ogrodzone. Stwierdzone okoliczności faktyczne sprawiają, że projektowany zjazd do działki nr [...] nie zapewniłby odpowiedniego bezpieczeństwa ruchu na drodze powiatowej [...] W - P. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zjazdy dla dróg klasy "Z" mogą być lokalizowane jedynie w przypadkach niezbędnych, o ile nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że proponowana lokalizacja zjazdu tego kryterium nie spełnia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wskazania nieadekwatnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sformułowanego w kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że w istocie, organ I instancji nie powołał wszystkich niezbędnych podstaw rozstrzygnięcia, jednak samo rozstrzygnięcie sprawy, tj. odmowa wydania zezwolenia na budowę wnioskowanego zjazdu w przedmiotowej sprawie, należy uznać za prawidłowe. Powyższe uchybienie organu I instancji nie ma wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów skarżącego dotyczących uchybień postępowania jurysdykcyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla dokładnego wyjaśnienia spraw i dokonania rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego w oparciu o inną podstawę prawną niż to uczynił organ I instancji, 2) art. 7 k.p.a. przez usankcjonowanie przez organ odwoławczy braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającym na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego ds. komunikacyjnych na okoliczność, czy wnioskowany zjazd jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu, 3) art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przy usankcjonowaniu braku zebrania materiału dowodowego przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ odwoławczy orzekał w sprawie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 29 ust. 4 tej ustawy. Ponadto, organ I instancji nie orzekał w sprawie w aspekcie § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na podstawie którego orzekł organ odwoławczy. W konsekwencji spowodowało to, że nie ustalono wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący podniósł dodatkowo, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, że proponowany zjazd indywidualny jest zgodny z § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2." W świetle ust. 2 " W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." Stosownie natomiast do treści ust. 4 "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Z powyższego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu przez właściciela jest możliwa po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Stanowi to ograniczenie korzystania z prawa własności na rzecz pierwszeństwa zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ratio legis art. 29 ustawy o drogach publicznych polega właśnie na zapewnieniu realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, która musi zawierać obligatoryjne elementy wskazane w ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielania przez zarządcę zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Decyzja taka zapada więc we ramach uznania administracyjnego (zob. Renata Strachowska. Komentarz do art. 29 ustawy o drogach publicznych, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 44/2013, stan prawny na dzień 7 grudnia 2013 r.). W sprawach, w których wydawane decyzje oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym kontrola Sądu jest ograniczona do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ w postępowaniu badał zindywidualizowane przesłanki, oraz czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczył ram uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., obligującymi organ do zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Z poczynionych w niniejszej sprawie, a nie budzących wątpliwości, ustaleń organów wynika, że droga nr [...] W. – P. jest drogą powiatową kategorii "Z". Warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), z którego wynika, że na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Jak stanowi § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikających z jego usytuowania i przeznaczenia, a szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W § 113 ww. rozporządzenia unormowano natomiast, że połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu lub jednokierunkowego wjazdu i wyjazdu, z tym, że, jak stanowi ust. 7 tego przepisu, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonały wystarczających istotnych dla treści rozstrzygnięcia ustaleń, co do okoliczności ujętych we wskazanych powyżej przepisach wykonawczych. Rozważając sprzeczność w zaistniałej sytuacji pomiędzy interesem społecznym a indywidualnym skarżącego, zasadnie dały prymat interesowi społecznemu. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego ma tutaj znaczenie priorytetowe. Jeżeli z ustaleń organu I instancji dokonanych w dniu 18 września 2012 r. podczas wizji lokalnej wynika, że proponowany zjazd do ww. działki znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, na wewnętrznym łuku poziomym, a na działkach sąsiednich znajdują się drzewa i ogrodzenia, to za przekonywujące uznać należało stwierdzenie, że "widoczność ograniczona jest bardzo znacznie w lewym kierunku, jak również w prawym". Jest bowiem oczywistym, że lokalizacja proponowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz istnienie drzew i ogrodzenia, które zawężają pole widzenia wyjeżdzającego, powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W żaden sposób nie dezawuuje sposobu tych ustaleń organu, bądź co bądź zarządcy drogi, który jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W ocenie Sądu organ I instancji jako zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym zakresie mając z urzędu dostęp do własnych opracowań oraz danych pomocnych do wydania tego rodzaju rozstrzygnięć. Dodać przy tym należy, że wypowiedzi w tym zakresie pełnomocnika skarżącego, nie są rzeczywistą polemiką z ustaleniami organów, a jedynie wyrażonym przekonaniem, że w sprawie jak byłby powołany biegły i oceniał przesłanki zagrożenia, zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Z całą jednak stanowczością stwierdzić należy, że w tym wypadku kwestia oceny zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia (jako przesłanka negatywna do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu), co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. Powołanie biegłego jest natomiast konieczne, zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy wymagane są wiadomości specjalne, a więc wtedy, gdy ma on pomóc w ustaleniu stanu faktycznego. Nie jest dopuszczalny w ogóle dowód z opinii biegłego co do obowiązywania i stosowania prawa. Wbrew twierdzeniom skargi żaden z organów nie zanegował spełnienia przez proponowany zjazd wymogów, o jakich mowa w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ale zwrócić należy uwagę, że w ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych został ustanowiony wyjątek, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia. Wyjątek ustanowiony w przepisach prawa nigdy nie może być wykładany rozszerzająco, lecz wąsko, ścieśniająco. Stąd też ustalenie okoliczności wskazanych w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obligowało organ do wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Nie spełnienie wymogów więc tego przepisu (tj. dostosowania do wymagań bezpieczeństwa) było decydujące dla kwestii prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Posiłkowanie się w tym przypadku również § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia nie jest do końca trafne, gdyż dotyczy on zjazdów publicznych. Ale nawet tego rodzaju błąd nie mógł przesądzić o nieprawidłowości wydanej przez Kolegium decyzji, skoro, jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zjazd - zarówno publiczny jak i indywidualny - w myśl § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. W rozpatrywanej zatem sprawie organy orzekające dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego, a wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły ram uznania administracyjnego wskazując w ich uzasadnieniach, na okoliczności wynikające z warunków technicznych, które ograniczają swobodę działania organu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu. Kompletnie chybiony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., tj. naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Wykładnia językowa art. 139 k.p.a. może sugerować, że zakaz reformationis in peius oznacza generalnie niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W rezultacie więc zakazem tym objęta byłaby każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca odwołania, w szczególności decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy negatywną dla strony decyzję organu I instancji, jak w tym wypadku. Tymczasem zakres tego zakazu jest węższy i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji, co należy z całą stanowczością podkreślić, prawnej strony odwołującej się – a to jest zasadnicza różnica. Powyższe wynika to z treści uzasadnienia przywołanego przez pełnomocnika skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1392/07, uchylającego wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 861/04 i przekazującego temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W tamtej sprawie rzeczywiście przy podejmowaniu decyzji merytoryczno – reformacyjnej, jak ocenił sąd kasacyjny, doszło do złamania przez organ odwoławczy zakazu z art. 139 k.p.a., bo organ odwoławczy orzekł na podstawie innego przepisu materialnego niż to uczynił uprzednio organ I instancji. W tej sprawie taka sytuacja w ogóle nie ma miejsca, bo zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy (w tym wypadku działające jak ten organ SKO) orzekały na podstawie tego samego materialnoprawnego przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych, który w swej hipotezie obejmuje sytuacje wyrażenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i odmowę jego wyrażenia ze względów bezpieczeństwa na którego zachowania mają ustalone przez organy okoliczności wskazane w uzasadnieniach decyzji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyszedł poza granice sprawy, przez którą rozumie się przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot składający żądanie, nazywa się sprawą administracyjną (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, Prawo CLVIII, s. 344 oraz T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-34). W tak zawiązanym stosunku administracyjnym, na który składa się dany stan faktyczny i prawny, obowiązuje pewna norma prawna, która z tym stanem wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa, bądź ich modyfikacji. W żadnej więc mierze nie można dopatrzeć się takiego działania organu odwoławczego, który by stosował inną normę prawną i przez to ukształtował w inny sposób sytuację skarżącego, niż to wynika z normy prawnej zdekodowanej z art. 29 ustawy o drogach publicznych. To, że organ I instancji w sposób nieprecyzyjny nie powołał wszystkich przepisów aktu wykonawczego, należy ocenić w tylko w kategoriach wady prawnej części uzasadnienia. Nawet uznając to za nieprzywołanie przepisów jako podstawy prawnej działania, to błędy w tym zakresie wręcz zobligowany jest naprawić organ odwoławczy. Przepisy te bowiem istnieją, a nie zostały przywołane. Nie oznacza to wszakże, że organ odwoławczy orzekł na innych podstawach prawnych, niż to czynił organ I instancji, uniemożliwiając tym samym odniesienie się do prawnych aspektów działania organu skarżącemu i jego pełnomocnikowi. Przecież właśnie u podstaw wydanego rozstrzygnięcia w I instancji jak i przed organem odwoławczym legła ta sama zasada zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na którą powołał się organ I instancji, jak i SKO. Stąd niezasadne jest twierdzenie, że skarżący, a przez to i jego pełnomocnik nie mógł się ustosunkować do stanowiska organu, skoro ta kwestia była znana i wskazana w motywach rozstrzygnięć. Zwrócić należy uwagę, że w tej sprawie chodzi o coś innego. Skarżący chciałby bowiem rozwiązać kłopoty związane z dojazdem z drogi do jego działki, bo, jak sam pisze w pismach procesowych, działając przez pełnomocnika, grzecznościowo jedynie korzysta ze zjazdu na sąsiedniej parceli. Rzeczywiście organy ustaliły, że dojazd do działki skarżącego odbywa się poprzez istniejący zjazd, położony na działce nr [...]. Ale w postępowaniu dotyczącym udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu, tego rodzaju kwestie nie mogą znaleźć rozwiązania, bo są poza kompetencjami organów administracji publicznej. Organ bada jedynie, czy może w okoliczność konkretnego indywidualnego przypadku w świetle prawnych uwarunkowań może udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu patrząc przez pryzmat zachowania zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, Powyższą kwestię właściciele działek nie tylko, że mogą, ale powinni rozstrzygnąć więc samodzielnie lub w wyniku postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, nie można w tym konkretnym przypadku postawić organom orzekającym zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ani też zarzutu niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 29 ustawy o drogach publicznych. Podniesione zatem w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.