III SA/Kr 973/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skarg A Sp. z o.o. we W na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] z dnia 16 czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia skargi oddala. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 21.09.2009 r., Dyrektor Izby Celnej odmówił firmie "A" Spółka z o.o. we W dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 28.09.2006 r., wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego, w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Na uzasadnienie decyzji organ podał, że dniu 22.09.2009 r. wpłynął do Izby Skarbowej niniejszy wniosek, w którym Spółka, powołując się na treść przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazując na rozwiązanie umowy najmu ze względów ekonomicznych w punkcie o nazwie Gminny Ośrodek Wodny "A", F.H.U. "F", A. Ś. zlokalizowanym w R przy ul. N dz. [...] i dz. [...], zwróciła się o zamianę tego punktu na punkt o nazwie Lokal Handlowy "P" w K, os. Z nr [...]. Do wniosku dołączono umowę podnajmu powierzchni zawartą w dniu 18.05.2009 r. z "M", G. B., K, os. Z podając, że dokumenty niezbędne do rozpatrzenia tego wniosku dostarczono do Izby Skarbowej z wnioskami z dnia 21.05.2009 r. oraz 25.06.2009 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że po przejęciu kompetencji Dyrektora Izby Skarbowej związanych z wykonywaniem zadań ujętych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) przez Dyrektora Izby Celnej - w związku z wejściem w życie z dniem 31.10.2009 r. ustawy z dnia 27.08.2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), organ I instancji zwrócił się w dniu 14.12.2009 r. z prośbą do Izby Skarbowej o przekazanie dokumentów wskazanych przez stronę dotyczących niniejszej sprawy i w odpowiedzi Izba Skarbowa przekazała potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów, m.in. takich jak mapka z usytuowaniem lokalu w terenie, NIP-1 zgłoszenie identyfikacyjne osoby fizycznej prowadzącej samodzielnie działalność gospodarczą G. B., umowę najmu lokalu użytkowego z dnia 01.01.2009 r. zawartą między wynajmującym "P" J. B., K, os. Z a najemcą "M", G. B., K, os. Z, oświadczenie J. B., że wyraża zgodę na podnajęcie przez "M" G. B. części w lokalu na działalność związaną z automatami o niskich wygranych, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej G. B., oświadczenie G. B. o prowadzeniu działalności we wnioskowanym lokalu, fotografie lokalu "P" K, os. Z i ewidencję sprzedaży za czerwiec 2009 r. firmy "M", G. B., K os. Z. Pismem z dnia 18.01.2010 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował Stronę o przysługującym jej uprawnieniu określonym w art. 123 § 1 oraz w art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, z którego Spółka nie skorzystała. W innym postępowaniu, decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 19.08.2009 r., Dyrektor Izby Celnej odmówił firmie "A" Spółka z o.o. we W dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 28.09.2006 r., wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w zakresie zmiany lokalizacji trzech punktów gier na automatach o niskich wygranych. Na uzasadnienie powyższej decyzji organ podał, że w dniu 19.08.2009 r. wpłynął do Izby Skarbowej wniosek, w którym Spółka, powołując się na treść przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazując na rozwiązanie umowy najmu ze względów ekonomicznych w trzech punktach – lokalu handlowym "M" M. W. w T ul. K, Firmie Handlowo-Usługowej "M" Kiosk M – S. C. w K, Pl. K oraz barze "G" R. N. w R ul. Z - zwróciła się o zamianę tych punktów na punkty o nazwie Mini Bar "J" s.c. J. G., P. R. w T ul. K, Mini Bar "J" s.c. J. G., P. R. w T ul. K dz. [...] oraz Mini Bar "J" s.c. J. G., P. R. w T ul. P. Do wniosku dołączono umowy podnajmu powierzchni zawarte w dniu 10.08.2009 r. z "J" s.c. J. G., P. R., mapki z usytuowaniem lokali w terenie oraz wypowiedzenia umów najmu z dnia 10.08.2009 r. Spółce "I" przez "J" s.c. J. G., P. R. W dniu 13.10.2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej wezwał wnioskujących o nadesłanie szeregu dokumentów, a po przejęciu kompetencji Dyrektora Izby Skarbowej przez Dyrektora Izby Celnej, organ ten pismem z dnia 14.12.2009 r. zawiadomił Spółkę o przeprowadzeniu w dniu 30.12.2009 r. oględzin wnioskowanych lokali. W wyniku oględzin, w których nie wziął udziału przedstawiciel Spółki, stwierdzono, że w lokalach nie była prowadzona działalność – były one zamknięte, brak było oznakowania "Mini Bar", a na drzwiach lokalu w T przy ul. P umieszczona była kartka z napisem "do wynajęcia". Jako podstawę prawną obu wyżej wymienionych decyzji (z dnia 19 lutego 2010 r. i z dnia 4 marca 2009 r.) Dyrektor Izby Celnej wskazał art. 207, art. 210 § 1 oraz § 4 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w związku z art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540). Nadto w uzasadnieniu obu decyzji organ podał, że w dniu 28.09.2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce z o.o. "A" zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 73 punktach zlokalizowanych na terenie województwa [...]. Zezwolenie to było wielokrotnie zmieniane, przy czym zmiany te dotyczyły przede wszystkim zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, nie powodując równocześnie zwiększenia liczby punktów. Dyrektor Izby Celnej, po przeanalizowaniu akt sprawy oraz mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, ustalił, że zgodnie z art. 135 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, a więc zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych obowiązującej do dnia 31.12.2009 r., mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie (o grach hazardowych) dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Stosownie zaś do brzmienia przepisu art. 135 ust. 2 wskazanej ustawy, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Równocześnie organ zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 118 ustawy o grach hazardowych, która stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy o grach hazardowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Organ I instancji podkreślił, że wyraźny zakaz ustawowy, uniemożliwiający dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, powoduje, że w niniejszej sprawie może zostać wydana jedynie decyzja o odmowie dokonania zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Od powyższych decyzji Dyrektora Izby Celnej "A" Sp. z o.o. wniosła odwołania domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz wydania decyzji zgodnych ze złożonymi wnioskami. W szczególności wydanym decyzjom zarzucono: naruszenie art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt 1a, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych; naruszenie art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa; naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 8, art. 118 i art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych; naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia (...) do Unii Europejskiej; naruszenia zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności orzeczeń w sprawach: C-267/03, C-109/08 (Komisja v Grecja), C-194/94, C-170/04, C-103/88, C-62/00, poprzez zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, pomimo że z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji przepis ten narusza wymienione wyżej przepisy prawa europejskiego, Konstytucji RP i umów międzynarodowych. W odwołaniach wydanym decyzjom zarzucono także naruszenie art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1 i § 2, art. 139 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa; naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez nieuzasadnioną okolicznościami oraz stanem sprawy zwłokę w jej rozpatrzeniu i podejmowanie pozornych działań mających zwłokę tę uzasadnić, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w 2010 roku, to jest po wejściu w życie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, przewidującego zakaz dokonywania zmian zezwolenia w zakresie objętym wnioskiem odwołującej. Na uzasadnienie odwołań Spółka "A" podała, że wraz z wnioskami o zmianę zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzanie gier Spółka przedłożyła komplety dokumentów, które pozwalały na dokonanie zmiany, natomiast organ I instancji - Dyrektor Izby Celnej, a wcześniej Dyrektor Izby Skarbowej – prowadził sprawy przewlekle. Przede wszystkim jednak strona odwołująca się podniosła, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie powinny być stosowane w związku z brakiem notyfikacji ustawy o grach hazardowych podkreślając, że "począwszy od wprowadzenia w 2003 roku do ustawy o grach i zakładach wzajemnych uregulowań dotyczących gier na automatach o niskich wygranych właściwe organy wydały tysiące pozytywnych decyzji w przedmiocie zmian zezwoleń w odniesieniu do lokalizacji punktów gry na automatach o niskich wygranych" i "praktyka ta znalazła też potwierdzenie w licznych wyrokach sądowych, w tym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 roku, sygn. akt II GPS 2/09". Nadto podano, że ustawa o grach hazardowych wprowadza zakaz świadczenia usług przy pomocy określonych urządzeń, co powoduje, że przepisy tej ustawy są przepisami technicznymi. Strona odwołująca się zaznaczyła, że "zgodnie z art. 8 i 9 Dyrektywy 98/34/WE Państwa Członkowskie mają obowiązek uprzedniego (przed uchwaleniem czy przyjęciem w inny sposób) poinformowania Komisji Europejskiej o projekcie przepisów technicznych oraz wstrzymania procedury wprowadzania ich w życie do czasu zakończenia procesu notyfikacji szczegółowo uregulowanego w dyrektywie", podkreślając, że "brak uprzedniej notyfikacji i wstrzymania procedury wprowadzania w życie jest równoznaczny z zakazem stosowania przepisów technicznych z uwagi na ich sprzeczność z normami Dyrektywy 98/34/WE". Jednocześnie w odwołaniu podniesiono, że Dyrektywa 98/34/WE została implementowana do polskiego systemu prawnego przez Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Rozporządzenie to powiela regulacje dyrektywy i zawiera analogiczne do niej definicje. Skoro jest bezspornym, że projekt ustawy o grach hazardowych nie został poddany procedurze notyfikacji określonej w Dyrektywie 98/34/WE, to tym samym – zdaniem strony odwołującej się - odwołująca jest uprawniona do powołania się na niezgodność przepisu art. 135 ust. 2 w związku z innymi przepisami Rozdziału 12 ustawy o grach hazardowych, w tym przepisu art. 144 uchylającego ustawę z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych, z prawem europejskim. Decyzjami z dnia 28 maja 2010 r. Nr [...] oraz z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej - po rozpatrzeniu powyższych odwołań Spółki "A" od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2010 r. Nr [...] i z dnia [...] 2010 r. Nr [...] - utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Na uzasadnienie obu wyżej wymienionych decyzji organ odwoławczy podał, że w przedmiotowych sprawach postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, a zatem znajduje tu zastosowanie art. 118 tejże ustawy, co w konsekwencji powoduje, że należało wziąć pod uwagę uregulowania zawarte w ustawie o grach hazardowych. Podniesiono, że art. 8 ustawy o grach hazardowych obliguje do stosowania ustawy Ordynacja podatkowa, za wyjątkiem przypadków, gdy ustawa o grach hazardowych wskazuje inny tryb postępowania. A zatem, stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, (a więc zezwolenia m.in. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych), udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie (o grach hazardowych) dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zasady dotyczące zmiany wymienionych wyżej koncesji i zezwoleń zostały unormowane w art. 51- 57 ustawy o grach hazardowych. Jednakże w art. 135 ust. 2 ustawodawca zawarł wyjątek, wykluczający dokonanie zmiany decyzji i w wyniku zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zdaniem organu odwoławczego, zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie jest ujęta w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a zatem w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 8 wspomnianej ustawy ("jeśli ustawa stanowi inaczej" - a tak jest w przedmiotowej sprawie), do zmiany decyzji - zezwolenia w tym przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych a nie art. 253a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, jak wskazuje to strona odwołująca się. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa europejskiego oraz Konstytucji i umów międzynarodowych poprzez zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, pomimo braku notyfikacji tego aktu prawnego, zdaniem organu II instancji, o ewentualnej niezgodności polskich przepisów z prawem Unii Europejskiej może rozstrzygnąć Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS), który nie przesądził tej kwestii. Organ odwoławczy zaznaczył, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, podlegają ustawom i innym aktom prawnym od chwili wejścia w życie tych regulacji do momentu, kiedy przepisy te przestaną obowiązywać. Dyrektor Izby Celnej odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego stwierdził, że o ile do aktów prawnych prawa wspólnotowego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie, to jedynie rozporządzenie (a więc nie dyrektywa) jest aktem wiążącym w całości i bezpośrednio stosowanym w każdym państwie członkowskim. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez przepisy ustawy o grach hazardowych postanowień Konstytucji RP, w szczególności naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 91 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że z treści art. 188 Konstytucji RP wynika, że orzekanie w sprawach oceny zgodności przepisów z Konstytucją RP należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego prowadzenia postępowań w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych, co wynika z przewlekłości postępowania połączonej z przekroczeniem dopuszczalnych terminów, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowych sprawach odejście od terminów określonych w przepisach proceduralnych przewidzianych na załatwienie sprawy zostało należycie udokumentowane i wyjaśnione, a odwołująca się Spółka nie skorzystała z uprawnienia do złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, organ uznając go za bezzasadny podkreślił, że na organie koncesyjnym spoczywał obowiązek dokładnego zbadania, czy nowy punkt spełnia warunki ustawowe, w szczególności zaś warunki określone w przepisie art. 30 wspomnianej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych nie może być utożsamiana z postulatem rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wolą wnioskodawcy i uznaniem wszystkich żądań, a wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem nie narusza zasady postępowania podatkowego wyrażonej w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ II instancji uznał za gołosłowny zarzut dotyczący naruszenia art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa, tym bardziej, że odwołująca się Spółka miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania, a w piśmie zawiadamiającym Spółkę o konieczności wyznaczenia nowego terminu jako przyczynę podano konieczność wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. W skargach na powyższe decyzje Dyrektora Izby Celnej "A" sp. z o.o. wniosła o ich uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniach tych skarg Spółka przedstawiła takie same zarzuty jak w odwołaniach. W odpowiedziach na skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – połączył sprawy ze skarg na decyzję z dnia 28 maja 2010 r. Nr [...] i z dnia 16 czerwca 2010 r. Nr [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w sprawach ze skarg "A" Sp. z o.o. we W na decyzje Dyrektora Izby Celnej w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem Sąd stwierdził, że do Trybunału Konstytucyjnego zostało skierowane pytanie prawne, czy art. 135 § 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Sąd orzekający uznał, że od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zależy wprost rozstrzygnięcie tej sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd także nadmienił, że "nie można także wykluczyć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej". Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe, albowiem w dniu 23 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok do sygn. akt P 4/11. Po zamknięciu rozprawy w dniu 21 listopada 2013 r., a przed ogłoszeniem wyroku w niniejszej sprawie strona skarżąca nadesłała 126 stronicowe pismo procesowe (wraz z załącznikami) z dnia 28 listopada 2013 r., które wpłynęło w dniu 2 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargi "A" Spółka z o.o. we W są nieuzasadnione. Stan faktyczny rozpoznawanych spraw jest niesporny. Spółka "A" posiadała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 73 punktach zlokalizowanych na terenie województwa [...]. Zezwolenie to było wielokrotnie zmieniane, przy czym zmiany te dotyczyły przede wszystkim lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, nie powodując równocześnie zwiększenia liczby punktów. Niespornym jest także to, że w drugiej połowie 2009 r . (sierpień i wrzesień 2009 r.) firma "A" Spółka z o.o. złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej wnioski w rozpatrywanej sprawie o zmianę lokalizacji czterech punktów gier na automatach o niskich wygranych. Najistotniejszym w sprawie jest, co należy podkreślić, spór miedzy stronami co do tego, czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest tzw. przepisem technicznym, który nie powinien być stosowany przez organy administracyjne albowiem nie był on, podobnie jak pozostałe przepisy ustawy o grach hazardowych, notyfikowany Komisji Europejskiej, co powoduje naruszenie przepisów Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz naruszenie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak twierdzi to strona skarżąca, czy też organy administracyjne zobowiązane są do stosowania wszystkich aktów prawnych należących do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przy czym – w przeciwieństwie do sądów, które związane są wyłącznie Konstytucją i ustawami – organy administracyjne, w tym organy podatkowe, zobowiązane są do stosowania także przepisów wykonawczych bez możliwości oceny zgodności przepisu prawa z Konstytucją i prawem wspólnotowym, która to ocena należy do Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - jak wskazują to organy. Należy podnieść, że spornym w sprawie jest także to, czy przedmiotowe wnioski złożone do Dyrektora Izby Skarbowej w sierpniu i wrześniu 2009 r. były kompletne i organ do końca 2009 r. dokonywał pozornych działań przedłużając postępowanie do wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych, jak twierdzi to strona skarżąca, czy też złożone wnioski nie pozwalały na ich rozpatrzenie, co powodowało konieczność ich uzupełnienia, a nadto ustawowa zmiana organów administracyjnych rozpoznających tego rodzaju sprawy i związane z tym przekazanie akt spraw oraz zachowanie wymogów proceduralnych spowodowały rozpatrzenie spraw dopiero w 2010 r., już po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych – jak wskazują to organy. Sąd stwierdza z urzędu, że z dniem 1 listopada 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), której celem było wprowadzenie tzw. pierwszej grupy zmian porządkujących obszar gier i zakładów wzajemnych przez przesunięcie zadań z Ministerstwa Finansów, izb i urzędów skarbowych do izb i urzędów celnych. W wyniku tych zmian sprawy mające być rozpoznanymi przez Dyrektora Izby Skarbowej - jako organ I instancji - zostały przekazane wraz z dokumentacją ich dotyczącą Dyrektorowi Izby Celnej. Sąd stwierdza, że do dnia 31 grudnia 2009 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.), przy czym kategoria gier na automatach o niskich wygranych pojawiła się w niej w połowie 2003 r., mocą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 774). Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych były zezwoleniami czasowymi, na okres 6 lat. Charakteru czasowości tego zezwolenia nie niwelował ust. 3 tego artykułu, który wprowadzał jedynie możliwość wystąpienia podmiotu, któremu wygasało zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 art. 36 ust. o przedłużenie tego zezwolenia na czas także ściśle określony – 6 lat. Art. 36 ust. 1 i ust. 3 stanowiły bowiem: "Art. 36. 1. Zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. (...) 3. Podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat." Z kolei zezwolenie na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych obejmowało konkretne miejsce (jako adres) urządzania gry na automatach o niskich wygranych, albowiem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowił: "Art. 35. 1. Zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych obejmuje: (...) 3) miejsce urządzania gier lub zakładów;" Sąd stwierdza także, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie zawierała przepisu umożliwiającego zmianę miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych w ramach uzyskanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych została zastąpiona ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w Rozdziale 12 zatytułowanym "Przepisy przejściowe i dostosowujące" w art. 117 ust. 1, art. 118 i art. 135 ust. 1 i ust. 2 stanowi: "Art. 117. 1. Udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Art. 118. Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Art. 135. 1. Zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. 2. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych." Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc wprost, że po pierwsze: przepisami ustawy o grach hazardowych nie wprowadzono zakazu prowadzonej przez przedsiębiorców działalności na podstawie dotychczasowych zezwoleń czasowych (6 letnich) pozwalając zakończyć tę działalność zgodnie z zezwoleniem do czasu jego wygaśnięcia. Po drugie: postępowania w niniejszych sprawach rozpoczętych wnioskami strony skarżącej o zmianę miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych, złożonymi w drugiej połowie 2009 r., z uwagi na to, że nie zostały zakończone do dnia 31 grudnia 2009 r., powinny się toczyć i toczyły na podstawie ustawy o grach hazardowych. Po trzecie: z przytoczonego wyżej przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wynika ustawowy zakaz zmiany miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Zdaniem Sądu, powyższe przepisy są na tyle jednoznaczne, że nie powinny i – jak wynika z treści zaskarżonych decyzji – nie stwarzają dla organów administracyjnych, mających obowiązek stosowania ustanowionego prawa, żadnych problemów interpretacyjnych. Sąd stwierdza z urzędu, że ustawa o grach hazardowych nie była notyfikowana, co oznacza, że projekt tej ustawy nie został przekazany Komisji Europejskiej na podstawie przepisów Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, czy ustawa o grach hazardowych powinna być notyfikowana, jak wskazuje to strona skarżąca, czy też takiej notyfikacji nie podlegała, wnioski firmy "A" Spółka z o.o. we W o dokonanie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 28.09.2006 r., wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, nie mogły zostać uwzględnione przez Dyrektora Izby Celnej. Sąd zauważa, że na konieczność notyfikacji mógłby wskazywać wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w dniu 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 F sp. z o.o., G sp. z o.o. i F sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej (opubl. LEX nr 1170754) rozumiany w ten sposób, że skoro przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, to stanowią one "przepisy techniczne" w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. i w związku z tym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Gdyby w powyższy sposób rozumieć powyższy wyrok Trybunału i przyjąć, że przepisy ustawy o grach hazardowych powinny być notyfikowane, a w związku z tym ustawa o grach hazardowych nie powinna być stosowana, jak wskazuje to strona skarżąca, to wówczas wnioski firmy "A" Spółka z o.o. we W o dokonanie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 28 września 2006 r., wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, nie mogłyby zostać rozpatrzone na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych. Wnioski te wówczas mogłyby zostać rozpatrzone jedynie na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - k.p.a.), jak pod rządem nieobowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który brzmi: "Art. 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." Sąd zwraca uwagę na niekwestionowane stanowisko doktryny orzecznictwa wskazujące, że art. 155 k.p.a. może być stosowany w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, np. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11 (opubl. LEX nr 1252109): "Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej"." Skoro więc, art. 155 k.p.a. może być stosowany w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym (w stosunku do stanu z dnia wydania decyzji pierwotnej, a więc z dnia 28 września 2006 r.), to brak jest możliwości zastosowania "starej" ustawy o grach i zakładach wzajemnych (która już nie obowiązuje, a była podstawą wydania decyzji pierwotnej), a to z kolei obliguje organ administracyjny do wydania decyzji negatywnej, czyli zobowiązuje do odmowy zmiany zezwolenia z dnia 28 września 2006 r. w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Gdyby jednak przyjąć, że ustawa o grach hazardowych nie musiała być notyfikowana, to możliwość uwzględnienia wniosków strony skarżącej wykluczałyby wprost przytoczone wyżej przepisy ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 135 ust. 2 tej ustawy. Sąd zauważa, że brak jest jednoznacznie brzmiącej podstawy prawnej, która mogłaby spowodować odmowę stosowania uchwalonych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw przepisów ustawy o grach hazardowych przez organy administracyjne, które jako organy władzy publicznej – zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) stanowiąc: "Art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa." Należy też zauważyć, że w polskim systemie prawnym najwyższym aktem normatywnym pozostaje Konstytucja RP, co wynika wprost z jej art. 8 ust. 1. Z art. 188 Konstytucji wynika kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do stwierdzania zgodności zarówno ustaw jak i umów międzynarodowych z Konstytucją RP, a z art. 87 ust. 1 Konstytucji wynikają źródła prawa obowiązującego powszechnie na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Z kolei z art. 91 ust. 3 Konstytucji wskazuje na wyższość hierarchiczną prawa stanowionego przez organizację międzynarodową powstałą na mocy umowy ratyfikowanej przez Polskę nad ustawami, ale nie nad samą Konstytucją, a z art. 91 ust. 2 Konstytucji wynika, że zasada pierwszeństwa prawa europejskiego nad prawem krajowym ma zastosowanie wyłącznie w przypadku konfliktu między normą prawa krajowego, a przepisem unijnym, co w kwestiach - ogólnie rzecz biorąc - nie podlegających harmonizacji z prawem europejskim z reguły nie może mieć miejsca. Przepisy te stanowią: "Art. 8. 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej." "Art. 87. 1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia." "Art. 91. (...) 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami." "Art. 188. Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją," Zdaniem Sądu, brak jest także jednoznacznie brzmiących podstaw prawnych, które mogłyby spowodować odmowę stosowania wyżej przytoczonych przepisów ustawy o grach hazardowych przez sądy orzekające w sprawach z zakresu ustawy o grach hazardowych, a w szczególności przez sądy administracyjne mające rozstrzygnąć skargi związane z zastosowaniem przez organy administracyjne przytoczonego wyżej art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten bowiem był przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz. 857 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 134, poz. 779) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (OTK-A 2013/6/82, Dz. U. poz. 1002, LEX nr 1354523). Sąd orzekający zwraca uwagę także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził m.in., że "Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (inaczej zwana zasadą lojalności państwa względem obywateli) adresowana jest do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Z zasady tej wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku, którymi są przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów, lecz niezakończone w sytuacji, gdy owe przepisy uległy zmianie (...). Chodzi o to, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym im dokończyć przedsięwzięcia podjęte na gruncie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (...). Podkreślenia wymaga, że zasada ochrony interesów w toku nie może być postrzegana jako gwarancja niezmienności prawa, a w szczególności "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona, zmianą warunków społecznych lub gospodarczych. Ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia, a prawa, których trwanie nie jest ograniczone horyzontem czasowym, mogą podlegać modyfikacjom (...). Zasada ochrony interesów w toku chroni przedsięwzięcia - na przykład gospodarcze i finansowe - rozpoczęte pod rządami uregulowań wcześniejszych i nadal trwające w chwili zmiany przepisów. Zapewnia ona jednostce ochronę w sytuacji, w której przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy realizacji określonych przedsięwzięć ze swej natury rozłożonych w czasie i faktycznie rozpoczętych w okresie ich obowiązywania (...). Istotą omawianej zasady jest to, by - w przewidzianym prawem horyzoncie czasowym - nie dochodziło do zmiany "reguł gry". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu sprawy ma odpowiedź na pytanie o istnienie - pod rządem ustawy o grach i zakładach wzajemnych (zwanej też ustawa dawną) - uprawnienia przedsiębiorcy do przeniesienia punktu gier na automatach o niskich wygranych (zwanych też automatami o n.w.) w inne miejsce w drodze odpowiedniej zmiany zezwolenia. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że takie uprawnienie podmiotu, który uzyskał zezwolenie na urządzanie gier na takich automatach przez określony czas (6 lat) nie wynikało z prawa materialnego, na przykład wprost z ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która nie zawierała przepisu wprost odnoszącego się do zmiany usytuowania punktu gier. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że wydawana na wniosek przedsiębiorcy decyzja administracyjna - zezwolenie - określała miejsce urządzania gier, czyli precyzyjnie wskazywała usytuowanie punktów gry na automatach o niskich wygranych (określała nazwy i adresy lokali, w których ustawiane były automaty o niskich wygranych), co wskazuje na to, że zmiana usytuowania punktu gier na takich automatach, po uprawomocnieniu się decyzji, wymagałaby jej zmiany na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynikało prawo przedsiębiorcy do żądania zmiany określonej w zezwoleniu lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, ale też nie wynikał z niej zakaz zmiany zezwolenia w tym zakresie. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie takiego stanu materialnoprawnego dopuszczalność odpowiedniej zmiany zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności hazardowej była częściej negowana, niż aprobowana, ale ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 ustalił w tej sprawie, korzystną dla przedsiębiorców wykładnię normy prawa procesowego, art. 155 k.p.a. ("Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych"), która – co Trybunał Konstytucyjny zaznaczył – "nie miała jednak charakteru powszechnie obowiązującego". Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "prowadzący działalność hazardową przedsiębiorcy - składając, na zasadach określonych w ustawie dawnej, wnioski i uzyskując zezwolenia przed dniem podjęcia wspomnianej uchwały NSA - nie mogli zakładać, że wydane na ich rzecz ostateczne decyzje będą mogły być zmieniane na podstawie art. 155 k.p.a. To, że przedsiębiorcy - inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o n.w., bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) - przyjęli taką strategię biznesową było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni. Z normy zawartej w art. 155 k.p.a. nie wynikało ich prawo podmiotowe". Przedsiębiorcy ci nie mogli być więc pewni rozstrzygnięć właściwych organów administracji oraz sądów administracyjnych w ich indywidualnych sprawach. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "słuszny interes strony" oraz "interes społeczny", ustanowione w art. 155 k.p.a. jako przesłanki zmiany prawomocnej decyzji, w wypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności hazardowej w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych będą z reguły pozostawać w konflikcie, co wynika dobitnie z motywów uchwalenia ustawy hazardowej, zaostrzającej reglamentację hazardu. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie tylko nie naruszył zasady ochrony interesów w toku, ale "przeciwnie, właśnie w jej poszanowaniu, (choć docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami), na podstawie przepisów przejściowych, "dopuścił tę działalność, o ile prowadzona jest ona na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy dawnej, do czasu upływu jego ważności i w punktach w nim wymienionych". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "ani ustawodawca, ani organy stosujące prawo nie ograniczają zatem praw przedsiębiorców prowadzących działalność hazardową, wynikających z zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Sytuacja jest inna: to niektórzy z owych przedsiębiorców wnoszą o zmianę posiadanych zezwoleń - czyli o modyfikację ustalonych stosunków materialnoprawnych, w celu uzyskania możliwości prowadzenia działalności w innych punktach gier, tyle że na takie działanie ustawa hazardowa nie zezwala. Nie oznacza to jednak naruszenia praw nabytych ani zasady ochrony interesów w toku". Tym samym Trybunał Konstytucyjny uznał, że "wyraźne wyłączenie wyprowadzonej z przepisów proceduralnych nadzwyczajnej możliwości modyfikacji decyzji administracyjnej w zakresie zmiany usytuowania punktu gier na automatach nie narusza istoty uprawnień podmiotów prowadzących działalność hazardową; uprawnienia te nie zostały naruszone ani w kontekście przedmiotu działalności, ani czasu jej prowadzenia, ani też jej kontynuowania w określonych zezwoleniem punktach gier". Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że regulacja wyrażona art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie prowadzi do ograniczenia praw nabytych i nie narusza zasady ochrony interesów w toku, a zatem nie godzi w art. 2 Konstytucji. Z powyższego wynikałoby, że strona skarżąca "A" Spółka z o.o., która otrzymała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] przed dniem podjęcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 (która, jak wskazał to Trybunał Konstytucyjny – nie miała charakteru powszechnie obowiązującego), jak również złożyła wnioski o zmianę tego zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych przed tym terminem, nie mogła rozsądnie oczekiwać, że wydane na jej rzecz zezwolenie (będące decyzją ostateczną) będzie mogło być z całą pewnością zmienione na podstawie art. 155 k.p.a. Wynikałoby nadto, że Spółka "A" inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach, przyjęła - według własnego wolnego wyboru - taką strategię biznesową, której prawidłowości nie mogła być pewna, albowiem z normy zawartej w art. 155 k.p.a. nie wynikało prawo podmiotowe strony skarżącej. Sąd orzekający zauważa, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w dniu 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 może być rozumiany także w sposób nie mający wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził bowiem: "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie 'przepisy techniczne' w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Z przytoczonej treści tego wyroku może wynikać, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który jest władny do orzekania w przedmiocie wykładni czy ważności prawa unijnego (a nie o wykładni, czy ważności prawa krajowego) nie rozstrzygnął w sposób przesądzający kwestii zawartej w pytaniu prejudycjalnym. Trybunał ten stwierdził bowiem, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych mogą stanowić (a nie stanowią) "przepisy techniczne" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, i to wyłącznie wówczas, gdy sąd krajowy stwierdzi niezgodność ustawy z umowami międzynarodowymi, to jest prawem Unii Europejskiej, z uwagi na to, że "przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów", a więc wprowadzają ograniczenia niezgodne ze swobodą przepływu towarów ustanowioną w Traktatach, w tym w tytule II Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Można przyjąć, że sądem krajowym, o jakim mowa w wyroku jest na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny - na mocy art. 188 Konstytucji. Z kolei, z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 4/11 może wynikać, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie wprowadzają warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, albowiem, co wskazano już wyżej, pozwalają przedsiębiorcom na dokończenie działalności polegającej na urządzaniu i prowadzeniu gier na automatach o niskich wygranych, rozpoczętej pod rządem poprzedniej ustawy, do czasu wygaśnięcia udzielonych im zezwoleń (art. 117 ustawy o grach hazardowych), a wyłącznie niewłaściwa strategia biznesowa przedsiębiorców inwestujących w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o n.w., bez weryfikacji perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) spowodowała, że obecnie nie jest wykluczonym, że zakupione przez przedsiębiorców automaty o n.w. nie będą mogły funkcjonować zgodnie z ich nazwą. Można także przyjąć, że przedsiębiorcy ci nie mogli też w sposób racjonalny liczyć się z działalnością w tym zakresie ponad 6-letnie zezwolenie, gdyż art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ustanawiał jedynie możliwość przedłużenia zezwolenia na kolejne 6 lat, a nie zobowiązywał organów państwowych do takiego przedłużenia. Skoro więc ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie uprawniała przedsiębiorców do założenia, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych będzie prowadzona ponad okres 6-letniego zezwolenia oraz nie uprawniała do przyjęcia, że przedsiębiorcy ci posiadają prawo podmiotowe do zmiany miejsca urządzenia gier na automatach o niskich wygranych, to tym samym nie można byłoby przyjąć, że ustawa o grach hazardowych wprowadziła "warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów", o których mowa w wyroku trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Nie bez znaczenia, mogą być także okoliczności podniesione w wielu wyrokach sądownictwa administracyjnego, jak np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 121/13, w którym m.in. stwierdzono, że automaty do gier hazardowych o niskich wygranych mogą być wykorzystywane w kasynach gry albo przystosowane do niereglamentowanych gier zręcznościowych. Sąd nie dostrzega w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia opartego na sytuacji faktycznej i prawnej mającej miejsce w niniejszej sprawie, a zatem przywołane przez stronę skarżącą orzecznictwo może jedynie stanowić poparcie dla zajętego przez Sąd w niniejszej sprawie stanowiska. W szczególności należy zwrócić uwagę na wskazany przez Trybunał Sprawiedliwości, w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, wyrok tego Trybunału z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Grecji (opubl. LEX nr 224015), w którym orzekł, że: "Wprowadzając w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy nr 3037/2002 zakaz - pod rygorem przewidzianych w art. 4 i art. 5 tej ustawy sankcji karnych i administracyjnych - instalowania i prowadzenia działalności w zakresie wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE, 43 WE i 49 WE oraz art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r." Z treści i uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Trybunał uznał za przepisy techniczne wprowadzony przez Grecję zakaz prowadzenia wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych – nie mających charakteru gier hazardowych - w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn uznając taki zakaz za nieproporcjonalny w stosunku do realizacji nadrzędnych względów interesu ogólnego, takich jak ochrona moralności, porządku i bezpieczeństwa publicznego, a nadto uzasadniając stanowisko tym, że interesu takiego - wskazanego jedynie jako możliwość przekształcenia gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych na gry hazardowe - nie wykazano, a nadto środki uniemożliwiające przekształcenia tych gier na gry hazardowe mogły mieć postać bardziej precyzyjnych zakazów, rygorystycznych kontroli czy kar. Należy zauważyć, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt KZP 15/13 stwierdził, że sąd nie może odmówić stosowania ustawy z tego względu, że nie została ona notyfikowana, nawet wówczas, gdyby obowiązek ten wynikał wprost z Dyrektywy 98/34/WE. Nadto Sąd Najwyższy stwierdził, że powoływanie się na wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonuje się wyłącznie w drodze uznania argumentów prezentowanych w tych wyrokach, a nie w wyniku tzw. ustawowego związania. Wynika z tego, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach związanych z brakiem notyfikacji przepisów, pomimo stwierdzenia przez Trybunał obowiązku takiej notyfikacji w oparciu o przepisy Dyrektywy 98/34/WE, wyrażał jedynie pogląd, że konsekwencją takiego naruszenia powinno być niestosowanie takiej nienotyfikowanej ustawy przez organy krajowe, w szczególności przez sądy. Jednakże taka konsekwencja nie wynika ani z przepisów tej Dyrektywy, ani z żadnych innych przepisów, w tym traktatowych. Sąd Najwyższy stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że obowiązek notyfikacji przepisów wynika wprost z Dyrektywy 98/34/WE, albowiem przepisy wprowadzają ograniczenie, a nawet uniemożliwienie prowadzenia określonej działalności poprzez wprowadzenie warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, co jest sprzeczne z traktatową zasadą swobody przepływu towarów, to obowiązek ten adresowany jest do organów ustawodawczych. Naruszenie więc obowiązku notyfikacji następuje przez organy ustawodawcze i stanowi naruszenie trybu legislacyjnego, którego konstytucyjność może być oceniana jedynie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tak więc, o ile w postępowaniu sądowym sąd nabierze przekonania o wadliwości trybu ustawodawczego dotyczącego konkretnych przepisów czy całej ustawy, to sąd ten ma prawo zawiesić postępowanie w sprawie zwracając się z konkretnym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże, zdaniem Sądu, do czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny stosownego rozstrzygnięcia brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmowy stosowania przez sąd tych przepisów. Zdaniem Sądu, nie można też odmówić prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ma bezpośredni wpływ na wynik prowadzonego przez sąd postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając na względzie przytaczane przez stronę skarżącą argumenty w sprawie, Sąd stwierdza, że bez doniosłości prawnej jest okoliczność, że w praktyce strona skarżąca otrzymywała w przeszłości decyzje zmieniające zezwolenie w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, albowiem "praktyka", na którą strona skarżąca się powołuje, nie jest źródłem prawa. Nie ma też racji strona skarżąca zarzucając pozorne działania organów administracji powodujące przewlekanie postępowań celem rozpatrzenia wniosków już pod rządem nowej ustawy, albowiem złożone wnioski, co wskazano na wstępie, z braku pełnej dokumentacji, nie pozwalały na ich rozpatrzenie z uwagi na konieczność ich uzupełnienia. Strona skarżąca nie wykazała, że złożyła komplety dokumentów, ani nie kwestionowała tego, że w sprawie z wniosku z dnia 21 września 2009 r. wskazała, że dokumenty niezbędne do rozpatrzenia tego wniosku dostarczyła do Izby Skarbowej wraz z innymi wnioskami z dnia 21 maja 2009 r. oraz 25 czerwca 2009 r. Strona skarżąca nie kwestionowała także ustaleń dokonanych przez organ administracyjny w terenie w sprawie z wniosku z dnia 19 sierpnia 2009 r., a wskazujących na to, że w miejscach, a konkretnie we wnioskowanych lokalach, w których miała być prowadzona działalność w zakresie gier na automatach, nie była prowadzona żadna działalność – były one zamknięte, brak było oznakowania "Mini Bar", a na drzwiach lokalu w T przy ul. P umieszczona była kartka z napisem "do wynajęcia". Niewątpliwie też – zdaniem Sądu – na nieterminowe rozpatrzenie spraw miała wpływ ustawowa zmiana organów administracyjnych rozpoznających niniejsze sprawy. Niezależnie od powyższego mają rację organy administracyjne wskazując, że strona skarżąca w niniejszych sprawach nie korzystała ze skargi na bezczynność w zakresie prowadzonych spraw. Mając powyższe na względzie należy więc stwierdzić, że niezależnie od tego, czy przepisy ustawy o grach hazardowych powinny podlegać notyfikacji jako przepisy techniczne, czy też nie powinny tej notyfikacji podlegać, zaskarżone decyzje – zdaniem Sądu - odmawiające zmiany zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych są zgodne z prawem. W oparciu o powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargi firmy "A" Spółka z o.o. we W za nieuzasadnione, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.