VII SA/Wa 1640/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S., B. P., L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S., B. P., L. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. S., B. P. i L. R. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek w/w osób nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak: [...] w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w B. przy Al. K. na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Ś. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzja ta w wyniku skargi B. S., B. P. i L. R. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. w sprawie VIISA/Wa 1483/12 została uchylona. W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie był zobowiązany do wykonania wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku co do dalszego prowadzenia sprawy. Organ skierował liczne pisma w celu pozyskania decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak: [...] w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w B. przy Al. K. na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli. Jednakże poszukiwania organu dały wynik negatywny, a jedynym dokumentem potwierdzającym fakt istnienia decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r. jest kserokopią decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. w której uzasadnieniu poinformowano, że decyzja została wydana na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Urzędu Miejskiego w B. Z tego względu w ocenie organu niemożliwe jest skontrolowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującymi na datę jej wydania. W szczególności niemożliwe jest skontrolowanie ww. decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak [...], z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) oraz aktami wykonawczymi m.in. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29). Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym organy, przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu odtworzenie dokumentacji związanej z decyzją Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...]. Organy te zwracały się do stron postępowania, jak również do organów administracji publicznej oraz sądów powszechnych, celem pozyskania brakujących akt lub choćby informacji o miejscu, w którym mogłyby się one znajdować. Materiał dowodowy zgromadzony w toku ww. postępowania wyjaśniającego, zdaniem organu przeprowadzonego w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym przepisami art. 7 oraz 77 § 1 Kpa - nie doprowadził do uznania, iż decyzja Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak: [...], dotknięta jest choćby jedną z przesłanek nieważnościowych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 Kpa, zwłaszcza zaś nie stwierdzono, aby była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P., L. R. i B. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 77 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezbadaniu całego materiału dowodowego, w szczególności nie zwrócenie się o dokumenty dotyczące inwestycji budowy Centralnego Układu Komunikacyjnego w B. Inwestycja ta wymagała wyburzenia całego kwartału domów, m.in. domu skarżących. Skarżący podnosili, że z powodu braku oryginału decyzji utracili możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie którego nastąpiło niezgodne z prawem wyburzenie budynku stanowiącego dorobek życia matki stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie podnosząc jak w zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153. poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu {(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIISA/Wa 1483/12. Zarówno ocena prawna jak i wskazania wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku wiążą w sprawie organ jak i Sąd w dalszym postępowaniu. Wprawdzie organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie poczynił szereg starań i podjął liczne czynności w celu odnalezienia decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] sierpnia 1974 r. to jednak jak wskazał Sąd stosownie do przepisów art 7, 77 § 1 kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowymi zgłaszanymi przez stronę. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pomimo podjęcia działań podjętych w celu odtworzenia akt sprawy, nie odtworzono dokumentacji formalno-prawnej, ani też dokumentacji projektowej. W związku z powyższym organ uznał, że zgromadzona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r., a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu organ nie wykonał jednak wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1483/12, którym uchylono poprzednią decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, w szczególności organ pominął zgłoszony przez skarżących wniosek dotyczący poszukiwania dokumentacji inwestycji prowadzonej w B. w latach 1973-1979, stanowiącej budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego w tym mieście. Inwestycja ta, jak twierdzą skarżący wymagała wyburzenia całego kwartału domów, w tym min. budynku wielomieszkaniowego o powierzchni użytkowej ok. 550 m2, którego właścicielką była matka skarżących J. S. Sąd wskazał, że pominięcie żądania strony przeprowadzenia określonego dowodu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Obowiązek ten ciąży na organie zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. W dążeniu do ustalenia prawdy organ nie może pominąć żadnego dowodu. W tej sytuacji pominięcie wniosku dowodowego skarżących budzi uzasadnione wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia. Organ napotkał na trudności ale nie może poprzestać w dalszym poszukiwaniu decyzji, której fakt istnienia potwierdza kserokopia decyzji Prezydenta miasta B. z dnia [...] czerwca 1979 r. Zasadę swobodnej oceny dowodów wyraża art. 80 K.p.a. stanowiący, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Przepis art. 80 K.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów (zob. A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 80 K.p.a., LEX/el 2012). Aby ocenę dowodów przeprowadzoną przez organ można było uznać za poprawną, musi ona spełniać kilka warunków. Przede wszystkim ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną musi być oparta na całokształcie materiału dowodowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Po wtóre, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, a ocena ta jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać, się na zasadach logicznego myślenia. Stwierdzić należy naruszenie przez organ swobodnej oceny dowodów co wynika z niekompletnego materiału dowodowego. Powołany w skardze art. 77 § 1 K.p.a. wyraża powinność i obowiązek organu administracji w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w powiązaniu z art. 80 K.p.a. odnosi się do zasady swobodnej oceny dowodów. Skarga odwołuje się do braków postępowania dowodowego, wskazuje na konieczność przeprowadzenia dodatkowego dowodu dla wyjaśnienia sprawy. Organ winien przeprowadzić wszelkie środki dowodowe zgłoszone przez skarżących. Uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie poszukiwania w dokumentacji dotyczącej budowy w/w Centralnego Układu Komunikacyjnego w B. nie wymaga przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części co uniemożliwiałoby rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a więc orzeczenie co do istoty sprawy. Jednakże, gdyby poszukiwania dały wynik negatywny i nie możliwa byłaby kontrola decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. w zakresie ustalenia jej wad materialnoprawnych należałoby uznać, że decyzja organu pierwszej instancji winna być utrzymana w mocy. Z powyższych względów Sąd stwierdzając naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c tej ustawy.