II OSK 604/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/13 w sprawie ze skargi A. R.-G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2119/13, oddalił skargę A. R.-G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego samego organu administracji z [...] lipca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2007 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebranie ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. od strony ulicy [...]. Organ administracji ustalił, że skarżąca zgłosiła zamiar wykonania wskazanego ogrodzenia, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu i roboty budowlane zostały rozpoczęte po upływie 30 dni od zgłoszenia, jednakże budowa ogrodzenia naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ogrodzenie jest usytuowane w miejscu, które w planie miejscowym zostało zarezerwowane pod budowę skrzyżowania drogi wewnętrznej z inną drogą. Organ administracji powołał się przy tym na art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2009 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2007 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca wprawdzie skutecznie zgłosiła zamiar budowy ogrodzenia, jednakże jego budowa naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 16 października 2009 r., sygnatura akt II SA/Kr 749/09, skargę oddalił. Uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone. Podaniem z 22 maja 2013 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2013 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. powołując się na to, że WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 16 października 2009 r. oddalił skargę skarżącej na tę decyzję. To postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Oddalając skargę skarżącej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji trafnie przyjął, iż oddalenie wyrokiem WSA w Krakowie z 16 października 2009 r. skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygnatura akt I OPS 6/09 i wskazał, że analiza zarzutów zawartych w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do wniosku, iż wszystkie zarzuty, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze do Sądu administracyjnego pierwszej instancji, powinny być – na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. – ocenione z urzędu przez ten Sąd. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że wyrok ten jest wadliwy, co – biorąc pod uwagę, że jest prawomocny – stanowiłoby naruszenie zasady praworządności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie możliwe jest w sposób niebudzący wątpliwości ustalenie zakresu powagi rzeczy osądzonej wyrokiem WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., mimo że nie sporządzono uzasadnienia tego wyroku i następnie przyjęciu, że wyrok ten obejmował kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 61a k.p.a., - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że organ administracji, uzasadniając postanowienie z [...] lipca 2013 r., uprawniony był do merytorycznego zagłębiania się w kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezapewnienie skarżącej prawa do sądu, jak również poprzez brak wszechstronnego oraz rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie tego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygnatura akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Według tej uchwały, w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia cytowanej uchwały wynika, że jeżeli sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę na decyzję administracyjną, to dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko w takim zakresie, jaki nie był rozważany przez Sąd administracyjny. Mając to na uwadze wskazać należy, że decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2007 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. opierały się o art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz o ustalenie, że budowa ogrodzenia objęta zgłoszeniem robót budowlanych naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do WSA w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 i 5, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionowała m.in. ustalenie, że roboty budowlane naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 78 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 8 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a. Uzasadniając podanie o stwierdzenie nieważności decyzji twierdzono m.in., że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz inne przepisy postępowania, gdyż zaniechał poczynienie "ustaleń w celu weryfikacji okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, jak również dostępnego organowi materiału, które pozwoliłyby na ustalenie czy ogrodzenie, (...), rzeczywiście zostało w całości usytuowane niezgodnie z postanowieniami obowiązującego (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z powyższego wynika, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. obejmowało to co zostało ocenione przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2009 r. Istotnym i jedynym zagadnieniem w sprawie było to, czy ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, zostało wybudowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego zagadnienia dotyczyła zarówno skarga do Sądu administracyjnego, jak i później wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżone przed nim postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r., nie narusza prawa. Tym samym przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie są zasadne. W szczególności w okolicznościach sprawy, mimo że wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r. nie został uzasadniony, było możliwe ustalenie zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd i porównanie go z zakresem żądania z późniejszego podania o stwierdzenie nieważności decyzji. Porównanie to doprowadziło do jednoznacznego wniosku, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji było próbą ponownej oceny decyzji, co do której prawomocnie oddalono skargę. Taka ponowna ocena decyzji naruszałaby przepisy dotyczące prawomocności wyroku sądu, czyli art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zaznaczyć należy, że w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r., jako podstawę stwierdzenia nieważności powołano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś cała argumentacja sprowadzała się do kwestionowania zasadności tej decyzji. Faktem jest, że powołano nową, inną niż w skardze argumentację, ale nie oznacza to, że tym samym powstała możliwość ponownej oceny zgodności z prawem decyzji, co do której Sąd administracyjny skargę prawomocnie oddalił. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. nie są zasadne. Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezapewnienie skarżącej prawa do sądu, jak również poprzez brak wszechstronnego oraz rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. Skarżąca miała zapewnione prawo do sądu w zakresie zaskarżenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. i z tego prawa skorzystała. Miała też prawo do poddania wyroku WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., który był efektem skorzystania przez skarżącą z prawa do sądu, ocenie przez Sąd drugiej instancji, jednakże z prawa tego nie skorzystała, gdyż, jak wynika z akt sprawy, jej pełnomocnik spóźnił się ze złożeniem wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 61a k.p.a. Skoro podanie o stwierdzenie nieważności decyzji było niedopuszczalne, to organ administracji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę od takiego prawidłowego postanowienia, trafnie zastosował art. 151 p.p.s.a. W końcu nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., mającego polegać na wadliwym przyjęciu, że organ administracji uzasadniając postanowienie z [...] lipca 2013 r. uprawniony był do merytorycznego zagłębiania się w kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność, że organ administracji merytorycznie odniósł się do wniosku o stwierdzenie nieważności, nie ma istotnego znaczenia, skoro trafnie przyjęto, że podanie o stwierdzenie nieważności było niedopuszczalne, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.