I OZ 72/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Łd 14/13 w przedmiocie wymierzenia Prokuratorowi Okręgowemu w P. grzywny w sprawie z wniosku S. M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w P. grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. W dniu 13 września 2013 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie - w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2012 r., poz 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w P. za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Prokurator Okręgowy w odpowiedzi na ww. wniosek wskazywał, że wnioskodawca w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożył do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci zdjęć Prokuratora Okręgowego w P.i podległych mu prokuratorów. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. organ poinformował S. M., że zdjęcia prokuratorów, poza zdjęciami Rzecznika Prasowego Prokuratury Okręgowej i prokuratora zastępującego Rzecznika Prasowego, nie stanowią informacji publicznej. S. M. uznając, że zdjęcia prokuratorów są informacją publiczną, w dniu [...] czerwca 2013 r. skierował skargę na bezczynność ww. organu. Skarga ta została przez Prokuratora mylnie odczytana jako odpis skargi skierowanej przez wnioskodawcę bezpośrednio do sądu administracyjnego i dlatego omyłkowo załączono ją do akt sprawy oznaczonej sygn. [...], a następnie oczekiwano na przekazanie skargi przez sąd administracyjny. Z tego powodu ww. skarga nie została przekazana do właściwego sądu administracyjnego w przepisanym terminie. W dniu 9 września 2013 r. wnioskodawca wezwał organ do nadania biegu skardze poprzez przekazanie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pismem z 11 września 2013 r. organ wyjaśnił wnioskodawcy powody powstałej zwłoki w nadaniu biegu skardze, przeprosił go za zaistniałą sytuację i poinformował o przekazaniu bez zbędnej zwłoki skargi wraz z odpowiedzią do Sądu. W dniu 24 września 2013 r. Prokurator przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie Prokuratora Okręgowego, wniosek o wymierzenie grzywny nie jest zasadny, ponieważ skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, po prawidłowym odczytaniu intencji S. M., w ustawowym terminie. Nie ma więc potrzeby "przymuszenia" organu do przekazania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. wymierzył Prokuratorowi grzywnę w kwocie [...] zł za nieprzekazanie w przepisanym terminie skargi na bezczynność organu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że wyłącznymi przesłankami wymierzenia organowi grzywny – w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. - jest nieprzekazanie przez organ skargi w przepisanym terminie oraz złożenie w tym przedmiocie stosownego wniosku. W niniejszym przypadku spełnienie powyższych przesłanek skutkowało więc wymierzeniem grzywny. Odnosząc się do podnoszonych przez organ argumentów, Sąd Wojewódzki podniósł, że wymienione przez Prokuratora przyczyny, które spowodowały opóźnienie w przekazaniu skargi Sądowi, pozostawały bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogły mieć one jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny Sąd Wojewódzki wskazywał, że przy jej ustalaniu wziął przede wszystkim pod uwagę znaczną zwłokę w przekazaniu skargi. W jego ocenie, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł osiągnie zamierzone cele. Grzywna w powyższej wysokości będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym organ bo odpowiada czasowi uchybienia i stanowi wystarczającą dolegliwość. W zażaleniu zaskarżając powyższe postanowienie w całości Prokurator Okręgowy w P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż okoliczności, z powodu których organ w terminie nie przekazał skargi S. M. do sądu administracyjnego nie stanowią przyczyn usprawiedliwiających opóźnienie w realizacji obowiązku, wynikającego z przepisu 54 § 2 P.p.s.a, a w konsekwencji na wymierzeniu Prokuratorowi Okręgowemu w P. grzywny w kwocie [...] zł za nieprzekazanie w terminie skargi S. M., w sytuacji, gdy ww. organ nie miał świadomego ani celowego zamiaru, aby przekazać skargę z opóźnieniem. Działanie lub zaniechanie organu było także wynikiem zachowania wnoszącego skargę S. M., zaś kiedy sprawa została wyjaśniona, Prokurator Okręgowy w P. niezwłocznie przekazał skargę do sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, przez co wykonał ciążący na nim ustawowy obowiązek w tym zakresie. W uzasadnieniu zażalenia podnoszono, że przy ocenie zachowania organu nie można było pominąć okoliczności, iż opóźnienie faktyczne w nadaniu biegu skardze nastąpiło także z winy S. M., a powyższe spowodowało w konsekwencji, iż Prokurator nie mógł dopełnić swojego obowiązku w terminie. Uchybienie ww. obowiązkowi nie nastąpiło wyłącznie na skutek okoliczności leżących po stronie Prokuratora. Organ nie miał świadomego, ani celowego zamiaru, aby przekazać skargę z opóźnieniem, czy w celu uniemożliwienia albo utrudnienia S. M. realizacji prawa do rozpoznania sprawy przez sąd. Prokurator pozostawał w błędzie co do tego, iż S. M. wniósł swoją skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podkreślono przy tym, że S. M. często wnosił skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wówczas, zgodnie z procedurą regulującą postępowanie sądowoadministracyjne, skarga zostałaby organowi przekazana celem udzielenia na nią odpowiedzi, a następnie przesłana sądowi wraz z aktami sprawy w terminie trzydziestu dni. Organ podkreślił, że w niniejszym przypadku nie ma potrzeby wymierzenia Prokuratorowi grzywny. W sytuacji gdy sprawa została wyjaśniona, Prokurator niezwłocznie przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz wyjaśnił S. M.przyczyny nieterminowego dokonania tej czynności. Wskazywano przy tym, że tego rodzaju sytuacja miała charakter incydentalny. Organ zaś nie musi być dyscyplinowany lub "przymuszany" przez Sąd. Obowiązek określony w art. 54 § 1 P.p.s.a został bowiem wykonany, choć po terminie. Nie ma również potrzeby prewencyjnego oddziaływania na organ, ponieważ Prokurator Okręgowy w P. ujawnił przyczynę naruszenia prawa i w przyszłości podobne naruszenie prawa już nie nastąpi. Tym samym wymierzenie grzywny, w świetle okoliczności sprawy, można uznać za zbędne. W odpowiedzi na zażalenie S. M. wnosił o jego oddalenie, jako nieuzasadnionego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei, według art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Marginalnie należy wskazać, że ustawodawca w cytowanym art. 55 § 1 P.p.s.a. wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże - biorąc pod uwagę - że zgodnie z art. 21 o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 powołanej ustawy, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej – a tym samym dotyczącej także jego bezczynności w tym zakresie - może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odrębności wskazane w art. 21 dotyczą wyłącznie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu jej rozpatrzenia. Okoliczności sprawy, jak i argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu nakazuje uznać prawidłowym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zaskarżonym przez Prokuratora postanowieniu. Odnosząc się do samej grzywny, wymierzonej na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., należy zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Wskazać przy tym należy, że samo wymierzenie organowi grzywny uzależnione było od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, czego skarżący nie kwestionuje, organ przekazał sądowi skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do podnoszonych przez organ argumentów, należy wskazać, iż treść wniesionej przez S. M. skargi jednoznacznie wskazywała, czego ona dotyczy, a tym samym jaka jest procedura jak przekazania do Sądu Wojewódzkiego. Trudno doszukiwać się przy tym ewentualnej winy wnioskodawcy w nieterminowym przekazaniu jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mylne przeświadczenie organu o tym, że skarga ta mogła stanowić odpis skargi przekazanej bezpośrednio do Sądu, nie może stanowić przesłanki wyłączającej w tym przypadku jego odpowiedzialność. Ewentualny błąd organu w tym zakresie, świadczący o braku umyślności i celowości w przetrzymaniu skargi, może co najwyżej wpływać na wysokość wymierzonej grzywny, którą to okoliczność Sąd Wojewódzki uwzględnił wymierzając grzywnę w dolnej granicy zakreślonych przez ustawodawcę w art. 154 § 6 P.p.s.a. ram. Tak samo bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku o wymierzenie grzywny pozostawała okoliczność skierowania do Prokuratora Okręgowego "wezwania do przekazania skargi z dnia 9 września 2013 r.", które nie miało żadnego wpływu na terminowe wykonanie przez organ ciążącego na nim obowiązku. Reasumując, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, jak i orzeczenie jej wysokości nie były sprzeczne z prawem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. - postanowił jak w sentencji.