II GSK 1315/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 423/13 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz F. Spółki z o.o. w J. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: W związku z wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego, Dyrektor Izby Celnej w K., decyzją z [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2010 r., która została następnie zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Sąd ten w toku rozpoznania skargi, postanowieniem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 726/10 zawiesił postępowanie z uwagi na skierowane do Trybunału Sprawiedliwości UE pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 262/10. W dniu 24 października 2012 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. powołując się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawie C-213/11. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił wznowienia postępowania, którego domagała się spółka. W ocenie organu poza pozytywnymi przesłankami do wznowienia postępowania, w postaci publikacji wyroku TSUE, terminem złożenia wniosku oraz tożsamością podmiotu będącego adresatem decyzji z dnia [...] maja 2010 r., zaistniały również okoliczności stanowiące przeszkodę formalną uniemożliwiającą wznowienie postępowania. Zasadnicze znaczenie miał fakt zawieszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postępowania w związku ze skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości UE pytaniem prawny, na które Trybunał odpowiedział powołanym wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. Wobec tego, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w trakcie toczącego się postępowania sądowego organ powołując się na treści art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a), uznał, że zachodziły podstawy od odmowy wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w całości. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje wprost sytuacji, w której w toku postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji, strona domaga się weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wyeliminowanie lub zmianę tego rozstrzygnięcia. Przepis art. 56 tej ustawy stanowi, bowiem, że sąd jest zobligowany do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy skarga do sądu wniesiona zastaje po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Kluczowym była, w ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy, odpowiedź na pytanie, czy w sytuacji wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która wcześniej, przed wniesieniem tego wniosku została zaskarżona do sądu administracyjnego i postępowanie sądowe jest w toku, należy uznać niedopuszczalność równoległego toczenia się postępowań administracyjnego i sądowego. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie powinna być twierdząca, gdyż: zakaz dwutorowości postępowań w odniesieniu do tego samego przedmiotu jest uzasadniony ochroną autorytetu orzeczeń sądowych nie zezwalającego na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą przez organ administracji; zakresem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu aktu, sprawowanej przez sądy administracyjne, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze oraz skutkami orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. Wskazując na cel postępowania sądowoadministracyjnego oraz wynikające z art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawnienie organu do uwzględnienia wywiedzionej od jego rozstrzygnięcia skargi a także moment do którego organ może z uprawnienia tego skorzystać, Sąd za istotną uznał datę wniesienia skargi do sądu jako określającą organ właściwy do rozstrzygania sprawy. Sąd zwrócił uwagę na możliwość bądź konieczność zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego po jego wznowieniu, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Stwierdził, że skoro sąd zobligowany jest do uwzględnienia z urzędu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy naruszenie to było przedmiotem zarzutu skargi, postępowanie takie byłoby niecelowe. W ocenie Sądu I instancji nieuzasadnione byłoby tamowanie postępowania administracyjnego poprzez jego zawieszenie, lecz z uwagi na istniejącą przeszkodę, postępowanie sądowe w toku, należało odmówić jego wszczęcia. Stwierdził również, że w przypadku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego organy administracji nie mają uprawnienia w ramach wznowienia postępowania, do oceny zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem skargi do sądu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 p.p.s.a. Skargą kasacyjną F. Spółka z o.o. w J. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 243 § 1 i 3 w zw. z art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: o.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że badanie dopuszczalności wznowienia postępowania sprowadza się na etapie wstępnym do badania wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, wyrażonych w art. 240 § 1 o.p., zaś organ postępowania administracyjnego dokonał w tym zakresie badania wykraczającego ponad przedmiot rozpoznania etapu wstępnego przy wznowieniu postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 243 § 1 i 3 o.p. w zw. z art. 1 i art. 56 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a., który zgodnie z zakresem zastosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażonym w art. 1 tej ustawy, nie może stanowić podstawy do orzekania przez organ administracji w tym nie może być podstawą dla konstruowania przesłanek niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 243 § 1 i 3 o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek bezzasadnego uznania, że postępowanie zawisłe przed sądem administracyjnym ze skargi strony na decyzję objętą następnie wnioskiem o wznowienie postępowania, stanowi bezwzględną oraz nieusuwalną przeszkodę procesową dla postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie przed sądem administracyjnym stanowi negatywną przesłankę procesową względną (jest przeszkodą procesową do orzekania o charakterze usuwalnym), uzasadniającą zawieszenie wznowionego postępowania w sprawie do czasu wydania prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny, który wiąże organ podatkowy (art. 170 p.p.s.a.) lub formalnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, które z kolei uzasadniałoby podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie merytorycznej decyzji. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dyrektor Izby Celnej w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionych w niej zarzutów. W kontrolowanym wyroku, Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że wobec toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, zakończonego decyzją ostateczną, brak było podstaw (przesłanek) do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wznowienia sprawy w tym samym przedmiocie. Sąd I instancji nie podzielił wyłącznie argumentacji, co do podstawy prawnej, jaką wywiódł organ, wskazując na inne regulacje ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 134, art. 135, art. 170 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) tej ustawy, jako warunkujące trafność podjętego w sprawie rozstrzygnięcie administracyjnego. Treść obu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. jak i motywy wyroku Sądu I instancji bezsprzecznie wskazują, ze zarówno organ jak i Sąd stały na stanowisku, że niedopuszczalną jest dwutorowość postępowań mających za przedmiot tą samą sprawę, wobec czego nie można było wszcząć postępowania dotyczącego zezwolenia, które zakończone na etapie administracyjnymi ostateczną decyzją, poddane zostało kontroli sądu administracyjnego, przed którym z kolei postępowanie nadal się toczy. Zarówno stanowisko organu i Sądu I instancji są błędne w zakresie generalnego przyjęcia niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, która to odmowa została, co do zasady, następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.. Skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2010 r. Podstawę prawną tego żądania stanowiły art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z powołanych przepisów określa, że w sprawie zakończonej decyzją wznawia się postępowanie jeżeli orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE ma wpływ na treść wydanej decyzji. Przepis art. 241 § 2 pkt 2 ustawy, określa natomiast, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych we wcześniej powołanym przepisie następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca odpowiednio od dnia wejścia w życie orzeczenia TSUE lub publikacji sentencji tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym UE. Podkreślenia wymaga, że wznowienie postępowania stanowi jedną z przewidzianych w Ordynacji podatkowej instytucji mającej na celu ochronę strony i zagwarantowanie jej prawa do weryfikacji decyzji ostatecznych. Wywiedziony przez organ i Sąd I instancji zakaz dwutorowości postępowania, co do tego samego przedmiotu sprawy, jakkolwiek słuszny w ramach szeroko rozumianych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie może prowadzić do wniosku, a w konsekwencji do podejmowanych i niesłusznie zaaprobowanych przez Sąd działań zmierzających do ograniczenia przywołanych uprawnień i gwarancji strony określonego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowania administracyjnego. Tak Sąd jak i organ zdają się bowiem, w ramach niniejszej sprawy – jej stanu faktycznego i prawnego, wyprowadzać wniosek stawiający znak równości pomiędzy złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego a prowadzeniem tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego z określonej w powołanym art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, formy kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zamierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i to bez względu na etap w jakim kontrola ta się znajduje (por. wyroku NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 513/13 i I GSK 524/13). Nie było przeszkód tak prawnych jak i faktycznych, aby w tej sprawie Dyrektor Izby Celnej w K. wobec wystąpienia przez skarżącą spółkę F. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzja z dnia [...] maja 2010 r., wszczął on postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe) zgodnie z art. 243 Ordynacji podatkowej. Skoro okoliczność toczenia się postępowania kontrolującego tą decyzję przez sąd administracyjny nie jest przesłanką negatywną, wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 240 i następnych Ordynacji, to organ badając przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, gdzie stwierdził, że zostały one spełnione, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie to nie mogło zostać wszczęte. Zwrócić szczególną uwagę należy, że istotnym właśnie z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot ta samą decyzję ostateczną organu, jest rozróżnienie wszczęcia postępowania wznowieniowego od jego prowadzenia, a więc badania wpływu przesłanki stanowiącej podstawę wniosku na treść ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w danej sprawie przez organ. Niewątpliwym jest bowiem, że z uwagi na realizowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolę określonego rozstrzygnięcia nie jest możliwym jedynie prowadzenie przez organ postępowania wznowieniowego. Taki stan implikuje konieczność, po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia kontroli sądowej. Innymi słowy, organ w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania jest uprawniony zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jednakże po jego wszczęciu zobowiązany jest do jego zawieszenia do chwili prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego będącego konsekwencją kontroli decyzji i prowadzonego w związku z nią postępowania, którego wznowienia domaga się strona. Wynika to z analizy przepisów ustawy procesowej sądów administracyjnych, tj. z art. 54 § 3 i art. 56 p.p.s.a., z których jednoznacznie wynika, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcia w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednakże wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcie przez sąd jego kontroli. Zauważyć również należy, wobec treści art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, że pogląd organu i Sądu I instancji o braku podstaw do zainicjowania postępowania wznowieniowego prowadziłby do upływu terminu przewidzianego powołanym przepisem. Strona wobec toczącego się w sprawie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. postępowania sądowego, oczekując na jego zakończenie prawomocnym wyrokiem, uchybiłaby terminowi do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego. Stan taki prowadziłby do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do skorzystania z instytucji procesowego umożliwiającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowe, której Sąd nie mógłby usunąć. Nie jest wobec powyższego trafny pogląd Sądu I instancji odnośnie niezasadnego tamowania postępowania administracyjnego poprzez jego zawieszenie jak również pogląd, że z uwagi na istniejącą przeszkodę w postaci toczącego się postępowania sądowego, prawidłowym była odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zasadnie podniosła, w ramach zarzutów, skarżąca kasacyjnie, że organ w ramach badania jej wniosku wyszedł poza przedmiot rozpoznania wstępnego. Zasadnie również strona podniosła, że błędnie uznano okoliczność toczącej się sprawy w sądzie za nieusuwalną i bezwzględną przeszkodę procesową dla postępowania administracyjnego – szczególnego, zainicjowanego jej wnioskiem o wznowienie. Jak bowiem wskazano, stan sprawy w przedmiocie ostatecznej decyzji odnośnie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie miał wpływu na możliwość zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, a jedynie mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego orzeczenia dotyczącego decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Organ dysponował w tym względzie odpowiednimi przepisami, którymi były przepisy Rozdziału 17 Ordynacji podatkowej oraz art. 201 tej ustawy, nie zaś jak wywiódł organ i Sąd I instancji przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i na ich podstawie przy odpowiednim zastosowaniu mógł rozstrzygnąć o dopuszczalności wznowienia postępowania oraz podjąć odpowiednie działania zamierzające do niewadliwego przeprowadzenia postępowania i jego zakończenia zgodnie z art. 245 Ordynacji podatkowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczona na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).