II GSK 954/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 547/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. k/L. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 547/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania J. S. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w B. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyznania ww. płatności na rok 2012 J. S. złożył w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, które miało miejsce dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor ARiMR podkreślił, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione. Uchybienie organu II instancji polegające na rozpoznaniu przedwcześnie wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności tak wydanej decyzji. W skardze do sądu skarżący wyjaśnił, że data [...] kwietnia 2012 r. została wpisana na skutek pomyłki. Strona w motywach skargi nie wskazała zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji podkreślił, że doręczenie decyzji powinno nastąpić według zasad określonych w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem doręczenie z zachowaniem reguł, o których mowa w art. 39-49 k.p.a., wywołuje skutki prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy. Z akt sprawy bezspornie wynikało, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. została doręczona w sposób przewidziany prawem w dniu [...] kwietnia 2013 r., o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Natomiast odwołanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (złożone w tym samym dniu osobiście w siedzibie organu), było złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie strony z [...] kwietnia 2013 r. jako przedwczesne jest niedopuszczalne. Odwołanie to wniesione bowiem zostało od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której zastosowanie tej regulacji było zasadne, skoro postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania i odmawiające merytoryczne rozpoznanie sprawy wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, 8, 77 k.p.a. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zgodnie z zasadami logiki nie mógł on sporządzić odwołania od decyzji nie znając jej treści. W sporządzonym przez siebie odwołaniu powołał się na konkretną decyzję, stawiając jej konkretne zarzuty. Natomiast organy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., nie dążyły do wyjaśnienia sprawy, działając na niekorzyść skarżącego. Zatem zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i Sąd I instancji winien był stwierdzić jego nieważność. Zważywszy na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji powinien dokonać wszechstronnego rozważenia okoliczności występujących w sprawie, w szczególności pod kątem ewentualnej nieważności zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji co do tego, że z art. 109 § 1 k.p.a. oraz z art. 110 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej doręcza decyzję stronie w sposób w tych przepisach określony i jest związany tą decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, gdyż z tym momentem decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Autor skargi kasacyjnej formułuje natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji. Zarzut ten jest nietrafny. Przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Autor skargi kasacyjnej błędnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżone do WSA w L. postanowienie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., a więc w postępowaniu, w którym w tym zakresie miały zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wskazany przez organ odwoławczy ww. przepis jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Nie można zatem w tej sytuacji mówić o odpowiednim stosowaniu § 1 art. 145 p.p.s.a. Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj., art. 7, 8, 77 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa jest tzw. oczywistość naruszenia konkretnych norm prawnych. Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter naruszenia prawa powoduje, że akt administracyjny jako taki nie może być zaakceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, takich jak wskazywane, tj. art. 7, 8 czy art. 77 § 1 k.p.a., można by jedynie mówić tylko w sytuacji wydania aktu administracyjnego bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów lub dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podjął wymagane przepisami procedury czynności dowodowe mające na celu ustalenie, czy odwołanie było dopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Przede wszystkim ustalił analizując dowód w postaci tzw. zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji, w jakiej dacie została doręczona skarżącemu decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Ustalenie, iż nastąpiło to w dniu [...] kwietnia 2013 r. nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. Ponadto organ, w oparciu o datę widniejącą na pieczątce wpływowej (liczba dziennika 1343), potwierdzoną datą wskazaną na piśmie pt. "Odwołanie" oraz datą dekretu na pracownika mającego załatwić to odwołanie, ustalił, iż odwołanie zostało wniesione w dniu [...] kwietnia 2013 r. Zatem w tym stanie faktycznym sprawy, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, nie można skutecznie twierdzić, że organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób rażący. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, akta administracyjne nie zawierają żadnych wyjaśnień pisemnych skarżącego, z których miałoby wynikać, że data wpływu odwołania została określona przez organ na skutek omyłki. W skardze do WSA w L. skarżący jedynie stwierdził, że datę, tj. [...] kwietnia 2013 r., podał na skutek pomyłki w czasie pisania ww. wniosku. Jednakże to stwierdzenie bez wskazania na jakiekolwiek dowody lub okoliczności, które by miały potwierdzać powyższą tezę, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami organu odwoławczego znajdującymi oparcie nie tylko w dacie wpływu odwołania wskazanej na pieczęci wpływowej, czyli rejestrującej wpływ pisma do organu z adnotacją, iż złożono "osobiście", ale też w dacie dekretacji pisma dla konkretnego pracownika celem jego załatwienia. Nie uzasadnia trafności zarzutów argumentacja, iż strona skarżąca nie mogła sporządzić odwołania od decyzji przed jej doręczeniem, gdyż nie znałaby jej treści, a w tym wypadku w odwołaniu powołano się na konkretną decyzję i w stosunku do konkretnej decyzji stawiano zarzuty. Wobec tych twierdzeń przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż w treści pisma organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 47 akt adm.), przedstawiającego tzw. stanowisko organu, znajduje się stwierdzenie, iż decyzję do skarżącego wysłano w dniu [...] kwietnia 2013 r., a na dzień sporządzenia tego pisma w aktach brak potwierdzenia odbioru decyzji. Ponadto w piśmie tym znajduje się stwierdzenie organu I instancji, iż w odwołaniu skarżący podnosi zarzuty w kwestiach nie objętych zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie zwrócono też uwagę, że odwołanie może zostać wniesione od decyzji, o której strona powzięła wiadomość w inny sposób aniżeli poprzez jej doręczenie. Jednakże, gdy w takiej sytuacji strona wniesie odwołanie przed jej doręczeniem, będzie ono bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnione przez organ odwoławczy okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, zatem nie sposób uznać, że zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a. jest trafny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wszystkie te okoliczności były oceniane w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zatem nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., na co wskazuje autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za całkowicie chybione, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.