III SA/Wr 692/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej we W. przy ul. [...]; Wspólnoty Mieszkaniowej we W. przy ul. [...]; Wspólnoty Mieszkaniowej we W. przy ul. [...]; na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania "A" sp. z o.o. na decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym pojemnika na odpady komunalne bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w rozważanym przypadku zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, gdyż zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia odwołania. Podniesiono, iż stosownie do treści art. 33 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przepis ten jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Wada w tym zakresie nie może być konwalidowana, albowiem żaden przepis prawa takiej możliwości nie przewiduje. W rozważanym stanie faktycznym Wspólnoty Mieszkaniowe powierzyły zarząd nieruchomością wspólną osobie prawnej – "A" sp. z o.o., a temu podmiotowi nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania na opisaną na wstępie decyzję. W skardze na to postanowienie Wspólnoty Mieszkaniowe reprezentowane przez "A" sp. z o.o., zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika domagały się uchylenia powyższego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zarzuciły, że przy wydaniu tego postanowienia doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wyrażającego się błędną wykładnią treści tych przepisów, sprowadzającą się do przyjęcia, że ustanowiony skutecznie przez wspólnotę mieszkaniową zarządca nie może być pełnomocnikiem wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym z jej udziałem, zarzuciły nadto naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 64 § 2, art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. wyrażające się nieuprawnionym zaniechaniem wyjaśnienia kwestii zakresu umocowania "A" sp. z o.o. oraz brakiem wezwania Wspólnot Mieszkaniowych do potwierdzenia woli wniesienia odwołania w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności aktu administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także wówczas, gdy stwierdza nieważność aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, np. wynikające z art.64 Kpa. Z porównania akt administracyjnych i uzasadnienia postanowienia organu II instancji wnioskować należy, że organ II instancji w ogóle nie analizował, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. W myśl art. 127 § 1 K.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona. W pierwszej kolejności więc na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, to znaczy czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania – jak już powiedziano - może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa procesowego i materialnego. Art. 6 tej ustawy nakłada na organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, które w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to również, że organ administracji publicznej stosując przepis prawa ma obowiązek przestrzegania wynikającej z niego normy prawnej. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że strona, której zgodnie z art. 127 K.p.a. przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, może wnieść odwołanie działając osobiście lub przez pełnomocnika. Przepis art. 33 § 1 K.p.a. wyłącza jednak możliwość ustanowienia pełnomocnikiem strony osoby prawnej. Wada postępowania w tym zakresie nie może być konwalidowana, albowiem żaden przepis prawa takiej możliwości nie przewiduje. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że stroną wnoszącą odwołania były Wspólnoty Mieszkaniowe. To w ich imieniu ustanowiony w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali zarząd spółki działał, co wynika wprost z określenia strony skarżącej w samym odwołaniu. Do odwołania załączono umowy powierzenia zarządu nieruchomością wspólną, sporządzone w formie aktu notarialnego uchwały Wspólnot Mieszkaniowych w sprawie zmiany sposobu sprawowania zarządu nieruchomością wspólną oraz odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego dla wykazania umocowania prezesa "A" sp. z o.o. do jej reprezentowania, co jednoznacznie określało rolę tego podmiotu w postępowaniu. Organ odwoławczy zaś w swoich rozstrzygnięciach jako stronę wskazał nie Wspólnoty Mieszkaniowe lecz ich pełnomocnika, osobę prawną "A" sp. z o.o., chociaż w uzasadnieniu przywołano okoliczność udzielenia przez Wspólnoty Mieszkaniowe pełnomocnictwa tej osobie prawnej. Wynikająca z mocy prawa niedopuszczalność ustanowienia pełnomocnikiem osoby prawnej oznaczała jedynie, że wskazanego przez Wspólnoty Mieszkaniowe podmiotu nie można było traktować jako ich pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym, obligowało to jednak organ do podjęcia dalszych czynności z udziałem samych stron. Organ odwoławczy winien zatem podjąć czynności skutkujące wezwaniem stron do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu nie można uznać za prawidłowe wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez nią środka zaskarżenia. Należy tutaj przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97) stwierdził, że w sytuacji, gdy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia (lub niedopuszczalność udzielenia określonemu podmiotowi pełnomocnictwa - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) skutkować winno wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 K.p.a. Poczynione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy przedwcześnie zakończył prowadzone postępowanie, podczas gdy powinien podjąć czynności umożliwiające stronie usunięcie braku formalnego odwołania wynikłego z wadliwości reprezentacji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji.