III SA/Gd 861/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania W. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W. S. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem – J. R. L. Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz, na podstawie art. 3, art. 5 ust. 2, ust. 4, art. 16a, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej: "k.p.a.", oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – Panem J. R. L., na okres od 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczenie wydano w oparciu o zgromadzone dokumenty i wywiad środowiskowy. W 2011 r. miesięczny dochód rodziny strony wynosił 1.616,14 zł; w przeliczeniu na osobę 404,04 zł, zatem nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (623 zł). Strona pobiera zasiłek rodzinny oraz w okresie od 25.04.2012 r. do dnia 30.06.2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Wraz z mężem jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Z kolei J. R. L. mieszka sam, jest wdowcem i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 19 maja 2012 r.; cierpi na schorzenie żołądka, ma problemy gastryczne, chorobę serca oraz problemy z poruszaniem się. Strona opiekuje się ojcem codziennie przez kilka godzin. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Organ uznał, że w przypadku strony nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem podlega ona obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów - w tym przypadku w KRUS. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że sprawuje codzienną opiekę nad ojcem. Między innymi z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia i potrzebuje pieniędzy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 16a ust. 2 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy podkreślił, że z zaświadczeń KRUS Placówki Terenowej w B. z dnia 25 maja 2012 r. oraz z dnia 3 czerwca 2013 r. wynika, że strona podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek małżonka. W tej sytuacji nie można przyjąć, że podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu i zaistniała przesłanka do odmowy przyznania świadczenia (art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych). Mimo całkowicie chybionego uzasadnienia decyzji organu niższej instancji organ odwoławczy nie mógł przyznać specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przedmiotowe świadczenie przysługuje bowiem wyłącznie w wypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Należy je odróżnić od świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie mowa jest o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W wypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można odmówić prawa do tego świadczenia z powodu braku związku rezygnacji z pracy z koniecznością opieki nad osobą bliską, gdyż z tego powodu może ona również nie podejmować zatrudnienia. Sytuacja taka nie występuje w przypadku prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy wynika, że strona w okresie poprzedzającym ustalenie, że jej ojciec jest w znacznym stopniu niepełnosprawny - nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Niepełnosprawność w stopniu znacznym ojca strony orzeczona została 19 maja 2012 r. ze wskazaniem jej istnienia od 25 kwietnia 2012 r. Tymczasem strona zakończyła ostatnią pracę w dniu 31 grudnia 1994 r. W późniejszym okresie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy - do 25 kwietnia 2012 r. Brak jest zatem związku przyczynowego miedzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a jej rezygnacją z zatrudnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego i świadczenie przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego przyznanie. Nadto istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymywanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zarobkowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jeżeli opiekun nie pracował w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstanie/ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności - nie istnieje podstawa do takiej rekompensaty. W. S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że przed dniem 1 lipca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem. To świadczenie było przyznane bezterminowo. Na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 1548 ), zachowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Zmiana warunków nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzenie nowych warunków uprawniających do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowała, że została pozbawiona prawa do pobierania tego świadczenia i nie spełnia warunków wymaganych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem skarżącej została naruszona zasada zaufania do państwa i prawa oraz zasada ochrony praw nabytych wynikających z decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie mogła się odwołać od "czynności prawnej" polegającej na wygaśnięciu z mocy prawa decyzji administracyjnej; otrzymała jedynie pismo informujące o tym. Nadto niezasadne było wprowadzenie ograniczenia w możliwości korzystania z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko z tego powodu, że dana osoba przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie zrezygnowała z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 16 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania W. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym organ I instancji odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na wystąpienie przesłanki wyłączającej nabycie tego prawa wskazanej w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy, zaś organ odwoławczy – kwestionując stanowisko organu I instancji – uznał, że przypadku skarżącej nie została spełniona określona w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Natomiast w myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jakkolwiek należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – nie można przyjąć, że skarżąca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu (bowiem podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, jako żona rolnika na wniosek), a w konsekwencji brak jest podstaw do odmowy jej z tego powodu przyznania świadczenia, to jednak nie można zaaprobować stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy, jakoby w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż skarżąca ostatnio zatrudniona była w 1994 r., natomiast niepełnosprawność ojca, nad którym sprawuje faktyczną opiekę, datuje się od kwietnia 2012 r., a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że rezygnacja z pracy nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy – w ocenie organu II instancji - nie daje natomiast podstawy do objęcia prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które nie podejmują pracy, jak to zostało przewidziane przez ustawodawcę w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy). W ocenie Sądu prezentowana w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację, gdyż jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organ wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Artykuł 135 p.p.s.a. pozwala sądowi na zastosowanie niezbędnych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności objętych sprawą, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego zakończenia. Biorąc pod uwagę wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w sytuacji, gdy organ I instancji odmówił (choć na innej podstawie prawnej) przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, to zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, zasadne jest uchylenie również decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.