III SA/Gd 809/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...]. R. Z. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia 9 lipca 2013 r. odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, A. Z. Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności. Burmistrz wydając decyzję z dnia 9 lipca 2013 r. jako podstawę prawną powołał art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Natomiast jako podstawę faktyczną wskazał, że skarżący przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do zasiłku nie pracował zawodowo, a po uzyskaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. przez A. Z. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w dacie 17 czerwca 2011 r. wyrejestrował się z urzędu pracy. Ustalono, że R. Z. ostatnie zatrudnienie podejmował w 2005 r., a stosunek pracy wygasł z powodu upływu czasu na który umowa była zawarta, w związku z czym uznano, że wnioskodawca niezależnie od spełnienia pozostałych wymogów, nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mianowicie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W złożonym odwołaniu R. Z. podkreślił, że przed złożeniem wniosku utrzymywał zasiłek opiekuńczy na tzw. "starych zasadach" przyznany na stałe decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., co dowodzi, że spełnił przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji, dodając, że istotnie R. Z. opiekuje się niepełnosprawną matką, Jednak odstąpienie od podejmowania zatrudnienia, nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia i nie jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że konieczność opiekowania się matką wystapiła sześć lat po dacie ustania zatrudnienia wnioskodawcy, co wyłącza związek przyczynowy miedzy tymi zdarzeniami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. Z. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując, że zdarzenia sprzed przyznania mu zasiłku opiekuńczego na starych zasadach nie powinny wyłączać prawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący podkreślił niekonstytucyjność wygaśnięcia z mocy prawa dotychczasowych uprawnień opiekunów osób niepełnosprawnych z dniem 30 czerwca 2013 r. Do skargi dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 czerwca 2011 r. oraz skierowane do skarżącego pismo wydziału Informacji Sądowej NSA w Warszawie informujące, że w sprawie nie zaszły podstawy do podjęcia uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne występujące w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 809/13, ponieważ WSA w Gdańsku nie zawiesił postępowania i nie wystąpił z wnioskiem w tej sprawie. Dodatkowo wskazano, że zagadnienie wykładni pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" było przedmiotem rozważań NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12 dotyczącej spraw z zakresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano na istniejące w orzecznictwie rozbieżności co do wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką – A. Z., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 czerwca 2011 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżący spełnia kryterium dochodowe konieczne również dla uwzględnienia wniosku. Tak więc odwołując się do art. 16a ust. 1 ww. ustawy wskazać trzeba, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z akt sprawy skarżący R. Z. opiekuje się matką A. Z., codziennie i stale wspomagając ją w czynnościach umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie - robi zakupy, sprząta, pali w piecu w celu ogrzania mieszkania i wody, przygotowuje i dowozi posiłki, podaje leki, towarzyszy podczas wizyt u lekarzy. Zatrudniony był ostatnio w 2005 r., a stosunek pracy wygasł z powodu upływu czasu na jaki zawarta była umowa - a zatem, w ocenie organów, w takim wypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Zdaniem organów, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.