I OSK 1036/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1027/13 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1027/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T.B. za działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...], położoną w K. w obr. [...], jedn. ewid. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem [...] czerwca 2009 r. Podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie przedmiotowej działki stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu w dniu [...] marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.L. Z operatu tego wynikało m.in., że w trakcie wizji w dniu [...] marca 2012 r. stwierdzono, iż na nieruchomości zrealizowano projektowaną inwestycję i w związku z tym stan nieruchomości ustalono na datę wydania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, na podstawie materiałów dostarczonych przez zleceniodawcę. Wskazano, że dla terenu, na którym jest położona wyceniana działka, w dacie wyceny, nie był sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K. działka ta leży częściowo na terenie przeznaczonym pod drogę oraz częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Dla uzyskania materiału porównawczego autorka zbadała rynek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Obszarem badań objęto rynek miasta K. w okresie od marca 2010 r. do dnia wyceny. W tabeli zestawiono 15 transakcji porównawczych z obrębu [...], zawartych w latach 2010-2011. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł, wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł i wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy wypełnia dyspozycje obowiązujących przepisów a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Podniesioną przez skarżącą w odwołaniu kwestię nieuwzględnienia wartości studni kopanej, części ogrodzenia oraz krzewów winogron organ uznał za nieuzasadnioną. Również zarzut wpisania tej samej daty sporządzenia drugiej wersji operatu szacunkowego jest w ocenie organu nieuzasadniony, gdyż stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 2, art. 8, art 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, w związku z art. 12 ust. 4 b i ust. 5, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11, a także art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego w dwóch wersjach i obie wersje noszą tę samą datę. W pierwszej wersji operatu rzeczoznawca określiła wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł. Ten operat był przedmiotem rozprawy administracyjnej, z udziałem autorki, w dniu [...] maja 2012 r. Na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta K. zgłosił zastrzeżenia do operatu w zakresie przyjęcia przez rzeczoznawcę cechy dobrej w odniesieniu do atrybutu – droga dojazdowa w sytuacji gdy dojazd do tej nieruchomości odbywa się przez drogę służebną co uzasadnia, zdaniem tej strony, przyjęcie cechy: zła. Rzeczoznawca wyjaśniła na rozprawie, że sporządzając operat szacunkowy miała wiedzę, że dojazd do nieruchomości odbywa się drogą służebną ale przyjęła maksymalny poziom tej cechy stosując zasadę korzyści dla wywłaszczonego. Po rozprawie, pismem z dnia [...] maja 2012 r., organ pierwszej instancji zobowiązał rzeczoznawcę do poprawienia operatu z dnia [...] marca 2012 r. poprzez uwzględnienie zastrzeżenia zgłoszonego na rozprawie administracyjnej przez pełnomocnika Prezydenta Miasta K. W wykonaniu tego zlecenia rzeczoznawca sporządziła drugą wersję operatu z dnia [...] marca 2012 r. W wyniku przyjęcia cechy – droga dojazdowa – wycenianej nieruchomości, zgodnie ze zleceniem organu, wartość rynkowa wycenionej nieruchomości została określona na [...]. Organ ustalił w decyzji wysokość odszkodowania według tej drugiej wersji operatu tj. na kwotę niższą. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Zastrzeżenia zgłoszone na rozprawie administracyjnej przez jedną ze stron – zobowiązanego do zapłacenia odszkodowania Prezydenta Miasta K., do pierwszej wersji operatu dotyczyły właśnie wiadomości specjalnych. Rzeczoznawca wyjaśniła dlaczego przyjęła maksymalny poziom jednej z cech wycenionej nieruchomości, a mianowicie kierowała się zasadą korzyści dla wywłaszczonego. Zlecając rzeczoznawcy sporządzenie operatu we wskazany w zleceniu sposób organ pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej ingerencji w operat w zakresie zastrzeżonym wyłącznie dla rzeczoznawcy majątkowego bo dotyczącym wiadomości specjalnych i tę właśnie wersję operatu, sporządzoną według wskazań organu, przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania. Tymczasem w ocenie Sądu, mając zastrzeżenia do operatu organ powinien zastosować środki dowodowe przewidziane prawem, a mianowicie zlecić sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy albo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. "Nakazując" rzeczoznawcy sporządzenie operatu w wersji przez siebie wskazanej organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Operat sporządzony według wskazań organu nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. Nadto organ w ogóle nie uzasadnił dlaczego przyjął do ustalenia odszkodowania drugą wersję operatu i dlaczego nie może być ustalone odszkodowanie według pierwszej wersji operatu szacunkowego, korzystniejszej dla wywłaszczonej właścicielki oraz dlaczego w tej sprawie nie może być zastosowana zasada korzyści dla wywłaszczonego, przyjęta przez rzeczoznawcę w pierwszej wersji operatu. Zdaniem Sądu podniesione wyżej nieprawidłowości operatu szacunkowego wskazują iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy wysokości należnego odszkodowania w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy w ogóle powyższych mankamentów operatu nie dostrzegł i utrzymał w mocy wadliwą decyzję czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który zostanie sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i dokona oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadami procesowymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów: - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu wykonania operatu szacunkowego według wskazówek organu, zamiast dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę lub wystąpienie o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i naruszenia tym samym zasady swobodnej oceny dowodów; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie jako podstawy ustalenia odszkodowania drugiej wersji operatu, kiedy na skutek ingerencji organu w jego treść utracił on walor opinii i pominięcia korzystniejszej dla wywłaszczonej właścicielki nieruchomości pierwszej wersji operatu szacunkowego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. W szczególności skarżący kasacyjnie podniósł, że to organ ocenia sporządzoną opinię zgodnie z zasadami wiedzy. Konsekwencją tego może być konieczność uzupełnienia przez biegłego sporządzonej opinii, złożenie wyjaśnień w odpowiednim zakresie, a nawet sporządzenie nowej opinii, która zostanie zweryfikowania przez organ administracyjny i przyjęta jako prawidłowy dowód w sprawie. W niniejszej sprawie za zasadne zostały uznane przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji rzeczoznawcę majątkowego zarzuty podniesione przez pełnomocnika Prezydenta Miasta K. dotyczące przyjęcia cechy drogi dojazdowej w maksymalnej wysokości. W ocenie autora skargi kasacyjnej na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że kwestia w jaki sposób odbywa się dojazd do wycenianej nieruchomości odnosi się do stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Tym samym zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienia ww. okoliczności w sporządzonym operacie szacunkowym nie może zostać uznane za ingerencję w sferę zarezerwowaną dla biegłego, wymagającą wiadomości specjalnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie rzeczoznawca majątkowy sporządzając w tym samym celu kolejne operaty szacunkowe tej samej nieruchomości powodował, że poprzednio sporządzone przez niego operaty traciły walor opinii biegłego. Przepisy k.p.a. nie regulują zasad przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma również żadnych regulacji dotyczących wycofania przez biegłego wcześniej sporządzonej opinii, jak również kiedy biegły może sporządzić opinię zamienną. Organ administracyjny nie jest tym samym władny oceniać czy sama zmiana opinii dokonana przez biegłego była dopuszczalna. Organy prowadzące postępowanie są obowiązane do oceny prawidłowości sporządzenia ostatecznej opinii, która była podstawą rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny, czy kolejny operat szacunkowy dotyczący wyceny tej samej nieruchomości i sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w tym samym postępowaniu administracyjnym, posiadał walor dowodu, na którym organy bezkrytycznie mogły oprzeć swoje rozstrzygnięcia. Dokonując tej oceny zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. Przypomnieć przyjdzie, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że określoną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia wysokości odszkodowania oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości stron co do wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13). W kontrolowanej sprawie, po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego, jedna ze stron postępowania wniosła zastrzeżenia do jego treści. W takiej sytuacji rolą organu było zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń, a w przypadku ich uwzględnienia przez rzeczoznawcę – o sporządzenie korekty lub uzupełnienia operatu w postaci aneksu z jednoczesnym wyjaśnieniem, z jakich powodów rzeczoznawca uznał zastrzeżenia za zasadne. Nie do zaakceptowania było natomiast, co słusznie wytknął Sąd pierwszej instancji, zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy z poleceniem dokonania konkretnej, wskazanej przez organ zmiany w zakresie wyceny nieruchomości. Tego rodzaju działanie należało uznać za ingerencję w samodzielność i swobodę działania rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślić należy, że poza zakresem analizy organów leży kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, w świetle art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Przyjmując, że organ działając w tak określonych granicach zgłosił swoją wątpliwość co do prawidłowości wagi cechy w odniesieniu do drogi dojazdowej, to po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy uzasadniających przyjęcie tej cechy jako dobrej w pierwotnej wersji operatu, winien był dokonać oceny operatu jako dowodu w sprawie. Istotne w sprawie jest, że rzeczoznawca uzasadniła swoje stanowisko wskazując na zasadę korzyści dla wywłaszczonego. Jeżeli mimo to organ uznał to uzasadnienie za wadliwe, wówczas winien był, tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zastosować środki dowodowe przewidziane prawem, a mianowicie zlecić sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy albo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie do zaakceptowania jest w praworządnym państwie prawa, aby określając wartość nieruchomości rzeczoznawca wykonywał polecenia organu administracji publicznej ingerujące w merytoryczną treść operatu szacunkowego. Zaakceptowanie operatu, w którym ustalenia oparto na poleceniu organu prowadzącego postępowanie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji przez Sąd pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że uchybieniem w zakresie postępowania administracyjnego było i to, że w materiale dowodowym znalazły się dwa operaty szacunkowe dotyczące tego samego przedmiotu wyceny, sporządzone przez tego samego autora i opatrzone tą samą datą. Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze skarżącym kasacyjnie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma żadnych regulacji dotyczących wycofania przez biegłego wcześniej sporządzonej opinii, jak również kiedy biegły może sporządzić opinię zamienną. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i doprowadzenia do takiego stanu, w którym stanowisko tego samego rzeczoznawcy majątkowego nie będzie budziło wątpliwości co do jego ostatecznej wersji. Brak takiego wyjaśnienia może sprawiać wrażenie, że co najmniej jeden ze zgromadzonych w sprawie operatów szacunkowych jest nierzetelny lub zawiera nieprawdziwe dane, co dodatkowo przemawia za obowiązkiem organu w zakresie podjęcia dalszych środków dowodowych. Obowiązkiem organu było również wytłumaczenie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie może być ustalone odszkodowanie według przyjętej przez rzeczoznawcę zasady korzyści dla wywłaszczonego. Brak takiego uzasadnienia świadczy o naruszeniu przez organ zarówno zasady określonej w art. 9 k.p.a., jak i o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl