VII SA/Wa 2186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 - ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej zabudowy balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nałożył na G. C. obowiązek dostarczenia we wskazanym terminie oceny technicznej zabudowy loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz jej zadaszenia, zawierającej ocenę prawidłowości wykonania ww. robót. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] marca 2013 r. zostało wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego w dniu 16 kwietnia 2013 r. przeprowadzono oględziny balkonu. Z protokolarnych ustaleń dokonanych podczas wizji wynika, iż loggia została zabudowana przez właściciela lokalu latem 2012 r. Zabudowę stanowi konstrukcja aluminiowa przeszklona – sekcje o wym. 1,28 m x 2,60 m składają się z ram kształtowników aluminiowych (ramy dwudzielne) wypełnionych szkłem (szyba pojedyncza), uszczelki przy szybach gumowe. Sekcje w ilości 6 szt. – ruchome przesuwają się na całej długości balkonu w szynach z kształtowników aluminiowych przymocowanych dołem do płyty balkonu lokalu nr [...], górą do płyty balkonu przynależnego do lokalu nr [...] (usytuowanego piętro wyżej), zabudowę można zsunąć po 3 segmenty na obie strony balkonu, nie są blokowane na stałe. Zabudowa usytuowana od strony wnętrza balkonu przed balustradą balkonową (ok. 6 cm). Balkon został zadaszony daszkiem z blachy powlekanej mocowanym razem z szyną do płyty balkonu lokalu nr [...] (daszek szer. ok. 15 cm). Zabudowa wykonana przez firmę "[...]" (A. W., [...] [...], ul. [...]); nie była zgłaszana przez inwestora (właściciela lokalu), ani nie było wystąpienia o opinię do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku. W protokole wskazano ponadto, że nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ stwierdził, że wykonanie oszklenia loggii, stanowiło według stanu prawnego obowiązującego w chwili wykonania (tj. w 2012 r..), roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Według organu wykonanie oszklenia loggii nie było wybudowaniem obiektu budowlanego, ani jego części w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, zatem winien być zastosowany tryb wynikający z art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 prawa budowlanego. Przeprowadzone oględziny zabudowy nie dają możliwości oceny prawidłowości, a przede wszystkim bezpieczeństwa wykonanych robót, zatem niezbędne jest nałożenie obowiązku wykonania oceny technicznej powyższych robót budowlanych. Na powyższe rozstrzygnięcie, G. C. złożył zażalenie, kwestionując uznanie organu, że wykonane prace stanowiły roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Podniósł, iż celem zamontowania przesuwnych tafli szklanych było wyłącznie zabezpieczenie wnętrza loggii przed negatywnym wpływem opadów atmosferycznych. Skutkiem zamontowania osłon nie było zabudowanie balkonu, zamontowanie osłon nie spowodowało także zmiany sposobu korzystania z loggii. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, że oszklenie loggi stanowi roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że przedmiotowe roboty zostały wykonane bez zgody właściwego organu a więc w warunkach samowoli budowlanej. Przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego daje możliwość uzyskania materiału dowodowego. Na podstawie przedłożonej oceny technicznej organ powiatowy będzie mógł ocenić wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożył G. C.. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu oparcie go o błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do bezpodstawnego uznania, że prace wykonane w lokalu nr [...] położonym w budynku przy ul. [...] w [...] stanowiły przebudowę budynku, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Powtórzył argumenty z zażalenia podnosząc, że zamontowanie przeszklonych osłon przeciwdeszczowych nie skutkowało stworzeniem nowego zamkniętego pomieszczenia, nie skutkowały zmianą przeznaczenia, bądź sposobu korzystania z przestrzeni loggii. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. Na wstępie należy podzielić ocenę organów, że zabudowa loggii poprzez jej oszklenie wymagało pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei przepisy art. 29 stanowią zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, podobny zamknięty katalog budów i robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia lub są całkowicie zwolnione spod reglamentacji administracyjnoprawnej zawarty jest w art. 30 prawa budowlanego. Ponieważ wszystkie wymienione przypadki stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, nie można ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Z ww. przepisów wynika, że wyjątki przewidziane od zasady wyrażonej w art. 28 prawa budowlanego nie przewidują wyłączenia w zakresie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Kwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek ten zgodnie z przywołanym powyżej ust. 1 może być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Analiza przywołanego powyżej przepisu prowadzi więc do konkluzji, że wydanie postanowienia na jego podstawie wymaga "uprzedniego powstania" uzasadnionych wątpliwości, które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych, np. oględzin obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt, że przepis ten daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 816/2004)). Nadto należy podkreślić, że ustawowa przesłanka czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, Czyli sam fakt wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art 81c ust. 2 prawa budowlanego. Ustawowa przesłanka "uzasadnione wątpliwości" organu winny być przedmiotem rozważań w treści uzasadnienia faktycznego postanowienia. Z akt postępowania administracyjnego wynika natomiast, iż stan techniczny zabudowy balkonu w sposób jednoznaczny został ustalony przez organ I instancji. Świadczy o tym protokół oględzin z dnia 16 kwietnia 2013 r., sporządzony przez pracownika organu, w których szczegółowo opisano, w jaki sposób wykonano oszklenie loggii, jakie materiały zostały użyte, wskazano wykonawcę tych robót wraz z adresem firmy, ponadto wskazano, że nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sporządzono także zamieszczono dokumentacją fotograficzną obrazującą wykonane roboty. Podkreślić należy także, że zabudowa balkonu jest prosta w konstrukcji i pracownik organu posiadający co najmniej podstawową wiedzę w zakresie budownictwa, jest w stanie stwierdzić, czy występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, o których mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.