IV SA/Wa 437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania W. S.A. Oddział W., utrzymało w mocy decyzję Zarządu S. z dnia [...] listopada 2011 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zniszczenie dębu czerwonego o obwodzie pnia 36 cm, rosnącego w liniach rozgraniczających Al. [...] w W., w rejonie ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa, na której w imieniu władającego - Zarządu D. - zarząd zielenią przyuliczną sprawuje Zarząd O. i odroczeniu uiszczenia tej kary na okres 3 lat od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że przedmiotowa działka stanowiąca pas drogowy AL [...] w rejonie ul. [...] jest własnością Skarbu Państwa, dlatego wyłączenie Prezydenta W. a także Zarządu S. od załatwienia przedmiotowej sprawy zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie ma tu zastosowania. Jako dowody w sprawie zniszczenia dębu przez odwołującą się przyjęto m.in.: protokół z dnia [...].07.2011 r. w sprawie zniszczenia drzewa sporządzony z udziałem przedstawiciela Spółki przez przedstawiciela Zakładu O., dokumentację fotograficzną obrazującą zniszczenie systemu korzeniowego drzewa na skutek prowadzenia prac ziemnych w związku z przebudową chodnika w Al. [...]. Z dowodami tymi strona mogła zapoznać się po wszczęciu postępowania w sprawie (zawiadomienie z dnia [...].09.2011 r.), aż do dnia wydania decyzji w sprawie. W protokole oględzin z dnia [...].10.2011 r. wskazano uczestniczącej w oględzinach przedstawicielce strony, że przyjęto do akt sprawy powołane dowody z dnia [...].07.2011 r. Strona odwołująca się nie sprzeciwiła się przyjęciu do sprawy tych dowodów, ani też ich nie kwestionowała. Nie można odstąpić od nałożenia kary za "zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych" - art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody - z tego powodu, że za usunięcie danego drzewa nie pobiera się opłaty w myśl art. 86 ust. 1 powołanej ustawy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. W. S.A. Oddział W. zarzuciła nieustosunkowanie się do zarzutu, że zgodnie z art. 90 ustawy o ochronie przyrody decyzję w odniesieniu do gruntów gminnych nakłada starosta. Na podstawie uchwały Rady W. Prezydent mógł przekazać do kompetencji dzielnic tylko sprawy dotyczące drzew na gruntach prywatnych. Przedmiotowe drzewo stoi na gruncie gminnym. W tej sytuacji Prezydent i jego administracja są wyłączeni z urzędu przez wzgląd na art. 24 i 25 kpa. To nie skarżący uszkodził drzewo. Karę można nałożyć jedynie na sprawcę, a skarżący nie jest sprawcą. Karę można ponadto nałożyć za zniszczenie drzewa. Tymczasem nikt drzewa nie zniszczył, bo drzewo żyje. Można mówić o przypadkowym uszkodzeniu drzewa, ale za to kary nie można nałożyć, bo przepis mówi wyłącznie o zniszczeniu drzewa (a nie jego uszkodzeniu). Skarżący, mimo że nie był do tego zobowiązany, zlecił zadbanie o to drzewo, czyniąc zadość ust. 6 art. 88 ustawy, co w ogóle powoduje konieczność umorzenia kary, jeżeli rzeczywiście ktokolwiek to drzewo zniszczył. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał m.in., że zgodnie z Protokołem nr [...] z dnia [...].06.2011 r. Zarząd D. przekazał pas drogowy (min. przedmiotową działkę) - w celu wykonania robót drogowych związanych z obsługą komunikacyjną budynku handlowo - usługowego z parkingami w podziemiu u zbiegu ulic [...],[...] i AL [...] w W., tj. budową wyspy segregacyjnej, wymianą krawężników oraz nawierzchni ciągu pieszego w pasie drogi Al. [...] przy wylocie z ul. [...] – W. SA. Oddział W. W postępowaniu I instancji, które toczyło się z udziałem skarżącego, skarżący nie podnosił, że inna firma uszkodziła drzewo; jakkolwiek różne inne firmy również występują w tej sprawie, na podstawie materiału dowodowego ustalono, że podmiotem, który zniszczył (uszkodził) drzewo jest W. SA. Oddział W. To czy drzewo zachowa żywotność, można będzie stwierdzić po upływie 3 lat, zgodnie bowiem z art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu. Zatem art. 88 ust. 4 obejmuje swoim zakresem również takie uszkodzenie drzewa (które jest zniszczeniem), które może okazać się trwałym zniszczeniem. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca wskazała, że jest instytucjonalnym inwestorem nie zatrudniającym pracowników, dlatego nie mogła zniszczyć drzewa żadną miarą. Stosowanie zaś sankcji administracyjnych i to tak bolesnych jak sankcje w sprawach ochrony przyrody wymaga bezwzględnie indywidualizacji sprawcy i stwierdzenia jego winy. Na spółkę można nałożyć karę tylko wtedy, gdy jest sprawcą zniszczenia drzewa. Przepisy ustaw zwykłych nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z wartościami i zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Odstąpienie przez organ administracji od podjęcia czynności zmierzających do ustalenia sprawców rzekomego usunięcia drzew narusza nie tylko fundamentalne zasady prawa administracyjnego, wyrażone m.in. w art. 7 i 77 kpa, ale także porządek konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż wykładnia przepisów dotyczących odpowiedzialności za uszkodzenie terenów zieleni i zadrzewień nie może stać w sprzeczności z art. 86 Konstytucji RP. Wykładnia ustawy o ochronie przyrody powinna więc respektować regułę, iż odpowiedzialność za spowodowanie pogorszenia stanu środowiska ponosi sprawca tego pogorszenia. Organy administracyjne nakładając karę także w granicach ustawowego zagrożenia powinny czynić to w taki sposób, aby nie narazić się na zarzut niewspółmierności. W sytuacji bowiem, w której kara pieniężna jest tak wysoka, organy powinny stosować ją tylko w jasnych, nie budzących wątpliwości sytuacjach. Nie może tu być miejsca na jakiekolwiek niejasności, domniemania czy też aprioryczne założenia nie znajdujące poparcia w ustaleniach faktycznych. Wysokość administracyjnych kar pieniężnych świadczy o wprowadzeniu elementów prewencyjno (odstraszająco) - represyjnych, a przepisom przewidującym kary pieniężne grożące za naruszenie zakazów wynikających z prawa administracyjnego bliżej prawu karnemu niż cywilnemu. Tym bardziej więc organy administracyjne, penalizując działania sprzeczne z prawem, powinny zwrócić szczególną uwagę na rozsądne, współmierne i sprawiedliwe ich stosowanie. Zgodnie natomiast z art. 436 kc, za szkody wyrządzone przez pojazd odpowiada posiadacz. Jeżeli więc drzewo uszkodzono, o ile uszkodzono, działaniem koparki lub innej maszyny budowlanej, to znowuż nie powód by przypisywać odpowiedzialność Spółce. Spółka nie ma koparki, nie operowała koparką, a przy realizacji swojej inwestycji posługiwała się wykonawcami, którzy trudnią się takimi zadaniami w zakresie swej działalności zawodowej (por. 429 kc). Nawet jeżeli Spółka jest inwestorem, to za zdarzenia na placu budowy odpowiada kierownik budowy i zarządca budowy, którzy protokolarnie przejęli teren budowy. Nie inwestor. Twierdzenie, że Spółka do tej pory nie zaprzeczała, że nie zniszczyła drzewa, i wyciąganie z tego wniosku o możliwości nałożenia na nią kary administracyjnej tylko z tego powodu ociera się o farsę. Takie rozumowanie bazuje bowiem na niezrozumieniu podstawowych zasad procesu budowlanego. Zamierzenie inwestycyjne inwestora objęte pozwoleniem na budowę nie zakładało i nie mogło zakładać zniszczenia drzewa. Jeżeli prace były nieprawidłowo wykonane i drzewo zostało zniszczone w wyniku ekscesu wykonawcy czy braku nadzoru kierownika budowy i zarządcy, to znowuż nie podwód by karać Spółkę. Spółka od początku zaprzecza, że zniszczyła drzewo i zaprzecza, by za takie zniszczenie była odpowiedzialna. Sam fakt składania odwołań i skarg w tej sprawie o tym świadczy. To na organie ciąży obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i ustalenia wszystkich szczegółów zniszczenia, z podaniem dokładnych danych uczestników działania niszczącego (personalia i nazwa firmy) itd. Należy także ustalić, czy zniszczenie było skutkiem zawinionego działania, czy zniszczeniu nie można było zapobiec przy wykonywaniu prac zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W tej sytuacji dziwi stwierdzenie SKO w odpowiedzi na skargę, że na podstawie materiału dowodowego ustalono, że podmiotem, który zniszczył (uszkodził) drzewo jest Spółka. Twierdzenie to jest fałszywe. Organ odwoławczy w ogóle nie podaje, o jaki materiał dowodowy chodzi. Spółka zaprzecza, by przyznała się do zniszczenia drzewa, jak również zaprzecza, że istnieją jakiekolwiek dowody na jej udział w zniszczeniu. Nie tylko w aktach, ale w ogóle. Takich dowodów po prostu być nie może, bo spółka nie mogła zniszczyć drzewa. Spółka nie ma pracowników, a jej zarząd nie wykonuje prac w terenie. Spółka też nie wydawała polecenia niszczenia drzewa. Wszystkie natomiast prace były wykonywane przez zawodowych wykonawców, pod okiem zawodowego kierownika budowy i zarządcy budowy. Cała akcja z tym "zniszczeniem" drzewa została wyreżyserowana przeciwko Spółce przez Zarząd O. Podmiot ten jeszcze przed zakończeniem postępowania w drugiej instancji "rozstrzygnął" winę spółki, chwaląc się błyskawiczną interwencją przeciwko spółce nawet na swojej stronie "www". Abstrahując od fałszywego charakteru zawartych na niej informacji, sam Zarząd O. wskazuje, że "zniszczenia" dokonali "budowniczy" a nie "inwestor". Trudno zrozumieć motywy Zarząd O. i dlaczego z takim zapałem Zarząd O. zainteresował się akurat inwestycją spółki, inkwizycyjnie uznając spółkę za winną wszystkich zarzucanych przez Zarząd O. nieprawidłowości (niepotwierdzonych nawet w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy w tej sprawie). Szczególnie, że Zarząd O. nie zwraca uwagi na drzewa niszczejące na innych gruntach miejskich lub niszczone nawet bezmyślnie przy inwestycjach miejskich na innych gruntach miejskich, nawet w bezpośrednim sąsiedztwie. W ten także sposób narusza się zasadę obiektywności, co stanowi kolejny dowód na to, że władze dzielnicy nie powinny były rozpatrywać tej sprawy w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające obu instancji wskazały, iż przedmiotowe drzewo rośnie na działce gruntu stanowiącej własność Skarbu Państwa, dlatego - wbrew zarzutowi skargi - art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ poza gołosłownym stwierdzeniem, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby działka ta stanowiła własność gminy. Jakkolwiek zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia oczekiwań skarżącego w zakresie jego obszerności i wnikliwości, to jednak w zaskarżonej decyzji w wystarczającym zakresie dla wyniku zawartego w niej rozstrzygnięcia wykazano spełnienie przesłanek do wymierzenia skarżącej kary za zniszczenie drzewa z odroczeniem na trzy lata jej warunkowego pobrania. Na mocy protokołu przekazania skarżącej terenu pasa drogowego sporządzonego w dniu 23 czerwca 2011 r. skarżąca stała się posiadaczem tego terenu, dlatego dla ponoszenia przez nią odpowiedzialności za jego utrzymanie w określonym stanie faktycznym - co wynika także z powołanego protokołu - nie ma znaczenia okoliczność formy prawnej, w jakiej działa skarżąca. Posiadaczem nieruchomości może być bowiem nie tylko osoba fizyczna, lecz także osoba prawna. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności. Cytowany przepis nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia wskazanej kary. W ocenie Sądu jest nim jednak m.in. posiadacz nieruchomości, którego posiadanie może wynikać z określonego tytułu prawnego lub może mieć charakter samoistny. W art. 88 ust. 3, 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie bowiem wskazano na obowiązki posiadacza nieruchomości wynikające ze zdarzeń określonych w art. 88 ust. 1, a więc także w przypadku zniszczenia drzewa. Z ustaleń organu pierwszej instancji - opisanych w protokole oględzin z dnia [...] października 2011 r. - wynika zaś, iż zniszczenie drzewa było efektem robót budowlanych dotyczących chodnika. Roboty te były natomiast wykonywane w ramach inwestycji realizowanej przez skarżącą Powierzenie wykonania prac budowlanych określonym wykonawcom tych robót nie oznacza przekazania terenu w posiadanie tych wykonawców. Władanie placem budowy w ramach umowy o roboty budowlane nie jest bowiem posiadaniem nieruchomości, lecz jedynie jej dzierżeniem, czyli władaniem za skarżącą i dla skarżącej. Na taki charakter władania placem budowy przez wykonawcę robót budowlanych wskazał również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 1990 r. sygn. akt I CR 750/90 i pogląd ten należy w pełni podzielić. Skarżąca nie kwestionuje posiadania przedmiotowego terenu, dlatego rozważania zawarte w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. odnośnie odpowiedzialności posiadacza pojazdu za szkody tego pojazdu nie mają żadnego znaczenia dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Ustawowa przesłanka zniszczenia drzewa określona w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, wbrew zarzutowi skarżącej, nie oznacza jedynie całkowitego nieodwracalnego zniszczenia, lecz obejmuje także uszkodzenie drzewa, skoro w art. 88 ust. 3 powołanej ustawy jednoznacznie wskazano na odraczanie płatności kary wymierzonej m.in. za zniszczenie drzewa, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności. Również umorzenie wymierzonej kary m.in. za zniszczenie drzewa, określone w art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzależnione zostało od stwierdzenia zachowania żywotności drzewa. Normatywny związek zależności pomiędzy ust. 3 i 4 a ust. 1 art. 88 ustawy o ochronie przyrody oznacza zatem, iż pojęcie "zniszczenie drzew" użyte w art. 88 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie wyklucza zachowania żywotności tego drzewa, dlatego pojęcie to obejmuje także "uszkodzenie" użyte w art. 88 ust. 3 powołanej ustawy. Okoliczności nazwane w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. cyt.: "całą akcją związaną ze zniszczeniem drzewa", nie mogą być uwzględnione, ponieważ sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji jedynie przez pryzmat jej zgodności z obowiązującym prawem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł , jak w sentencji.