IV SA/Po 711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy T. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w którym Wojewoda W. orzekł nieważność § 4 ust. 2 wraz z załącznikiem nr 3, § 16 ust. 5 i § 42 ust. 1 i 2; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy T.kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Rada Miejska T. uchwaliła statut Gminy T.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wojewoda W. orzekł nieważność § 4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3, § 16 ust. 5 i § 42 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...]kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy T. - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwal przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Dalej organ wskazał, że w szczególności ograniczeniom powyższym podlega materia stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione li tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ograniczenie powyższe oznacza, że uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy i musi określać przynajmniej przedmiot regulacji i jej zakres. Przepisy ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym dają radzie gminy prerogatywę do określania herbu gminy wyznaczając jej jedynie zakres ogólny. Zaś szczegółowe zasady uchwalania tego elementu jak flagi gminy, indywidualizującego daną gminę określa precyzyjnie ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Przepis art. 3 powołanej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. W myśl art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach wzory symboli ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną oraz wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Opinia wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku ojej wydanie (art. 3 ust. 4 ustawy o odznakach i mundurach). Norma ta określa więc tryb uchwalania przez radę gminy herbu i flagi. Przy czym sformułowany przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach wymóg uzyskania opinii ministra ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewidział od niego żadnego wyjątku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Ka 177/10, Wspólnota 2010/32/25). Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego zamierzającej ustanowić jakikolwiek z symboli, których dotyczy art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, jest więc uprzednie uzyskanie opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, iż Gmina T. nie wystąpiła do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zaopiniowanie uchwały [...] w sprawie statutu Gminy T. w zakresie ustalenia herbu i flagi Gminy ani nie posiada takiej zgody udzielonej przy podejmowaniu innych uchwał w tym zakresie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż niedochowanie przewidzianego prawem wymogu uzyskania opinii czy konsultacji z uprawnionymi podmiotami stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. uchwałę SN z dn. 17 czerwca 1993r.. I PZP 2/93, OSP 1994/9/156). W § 16 ust. 5 i § 42 Statutu Gminy T. postanowiono, iż do udziału w sesjach rady zobowiązany jest Burmistrz lub inne wskazane przez niego osoby. W opinii organu nadzoru powyższe regulacje istotnie naruszają treść art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP, bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie nakłada na Burmistrza obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. Jest to jedynie uprawnienie Burmistrza jako organu przygotowującego projekty uchwał rady gminy. Rada gminy nie posiada także uprawnienia do nakładania obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady innych osób spośród pracowników Urzędu. To do organu wykonawczego gminy należy powierzanie pracownikom Urzędu określonych obowiązków, w tym w zakresie udziału w sesjach Rady. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Miejska T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że potwierdza, że nie posiada żadnej opinii ministra właściwego do spraw administracji dot. wzorów ww. symboli, bowiem w czasie gdy ustanawiała te symbole - nie obowiązywał przepis art. 3 ustawy 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach, który nakłada ten obowiązek od dnia 1 stycznia 1999r. (art.5 nowelizacji - Dz.U. z 1998r. Nr 162, poz.1126). Herb miasta T. ustalony w § 4 ust. 1, a określony graficznie w załączniku nr 2 oraz flaga Gminy ustalona w § 4 ust.2 i określona graficznie w załączniku nr 3 do statutu z dnia [...] kwietnia 2013r. są tożsame z herbem i flagą, ujętymi w kolejnych statutach Gminy T., uchwalanymi kolejno przez Radę Miejską T.: 1/ uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 1996r. , 2/ uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 200Ir., 3/ uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2003r., 4/ uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2009r., 5/ uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. Strona podniosła, że zgodnie z drugą tezą wyroku NSA w Warszawie z dnia 28 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1381/08, Lex 511463) cyt.: "Skoro określone symbole gminy zostały ustanowione w czasie, kiedy wzory tych symboli nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, to zgodnie z prawem stały się one znakami wyróżniającymi to miasto spośród innych gmin. Przeniesienie ich w tym kształcie do nowego statutu nic w tej kwestii nie zmienia. Przeciwnie, poddanie starych symboli nowej procedurze opiniowania (art.3 ust.3 ustawy o odznakach i mundurach) byłoby w gruncie rzeczy retroakcją prowadzącą niejednokrotnie do niepotrzebnych perturbacji, wziąwszy pod uwagę niewiążący charakter opinii właściwego ministra w tych sprawach". Zatem stwierdzenie przez Wojewodę W. nieważności §4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3 należy uznać za niezgodne z prawem. Ponadto strona wskazała, że w §15 ust.5 statutu wskazano jedynie , że cyt.: "Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani przez Burmistrza jego Zastępcy, Sekretarz i Skarbnik gminy, kierownicy referatów Urzędu i kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych, a także pracownicy Urzędu wyznaczeni przez Burmistrza do referowania określonej sprawy i udzielania wyjaśnień". W postanowieniu tym Rada wskazała jedynie na uprawnienie Burmistrza do nałożenia przez niego obowiązku uczestnictwa w sesji określonych osób, tj. "mogą zostać zobowiązani przez Burmistrza". W ocenie Rady, od woli organu wykonawczego zależy czy ten obowiązek nałoży na podległych mu pracowników. Natomiast odnośnie stwierdzenia nieważności §42 statutu Rada Miejska uważa, że wskazane jest uczestnictwo Burmistrza zarówno w sesjach, jak i posiedzeniach komisji, właśnie jako organu przygotowującego projekty uchwał rady gminy, a w przypadku jego nieobecności - oddelegowanie pracownika lub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Uczestnictwo organu wykonawczego lub podległych mu pracowników w sesjach i posiedzeniach komisji służyć ma pełnej informacji i obsłudze rady gminy. Skoro zadaniem Burmistrza jest m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady i określanie sposobu wykonywania uchwał (art.30 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym), a swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu gminy (art.33 ust.l ustawy o samorządzie gminnym), to nie można mówić o naruszeniu uprawnień Burmistrza postanowieniami §42 ust.l i 2. Stąd uzasadniony jest również zapis ust.3 w §42, zgodnie z którym Rada może w każdym przypadku żądać obecności Burmistrza podczas sesji. Jednocześnie Rada nadmienia, że w dotychczas obowiązującym §9 statutu Gminy T. (uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2009r.- [...]) Burmistrz miał obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji i nie było to kwestionowane przez organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że unormowania ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162. poz. 1126) poprzez zmianę ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. przyznały jednostkom samorządu terytorialnego prawo do ustanawiania własnych herbów, flag. emblematów oraz insygniów i innych symboli. Realizowane jest to wyłącznie w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki. Jednocześnie przepisy określiły szczegółowo tryb postępowania w przypadku podjęcia przedmiotowej uchwały. Symbole muszą być opracowane zgodnie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną i podlegają zaopiniowaniu przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, iż Gmina T. nie wystąpiła do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zaopiniowanie uchwały [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy T. w zakresie ustalenia herbu i flagi Gminy ani nie posiada takiej zgody udzielonej przy podejmowaniu innych uchwał w tym zakresie, co potwierdza także treść skargi. Przy czym w ocenie organu nadzoru bez znaczenia pozostaje fakt ustanowienia herbu miasta T. w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy T., która to uchwała została uchylona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2001 r.. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż niedochowanie przewidzianego prawem wymogu uzyskania opinii czy konsultacji z uprawnionymi podmiotami stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. uchwałę SN z dn. 17 czerwca 1993r., I PZP 2/93, OSP 1994/9/156). Nadto literalna wykładnia przepisu art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zasadnym jest więc twierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest Gmina T. winna ustanowić herb gminy T. nie zaś herb miasta T.. Powyższe potwierdza także treść art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który jednoznacznie stanowi, że do rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie herbu gminy, nie zaś herbu miasta, które wchodzi w zakres terytorialny tej gminy, nawet w sytuacji gdy w mieście tym znajduje się siedziba władz tej gminy. Bezsporna jest okoliczność, że granice gminy T. nie ograniczają się wyłącznie do granic administracyjnych miasta T.. Tym samym zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność § 4 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. ustanawiający herb miasta T.. Przedmiot regulacji statutu gminy określa art. 3 ust. 1 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut, zaś w myśl art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów określa statut gminy (ust. 1), statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). W myśl przyjętego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązania. przepisem powszechnie obowiązującym na obszarze gminy jest jej statut. Podkreślić należy, iż do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone lecz zasadę że dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje . W szczególności ograniczeniom takim podlega materia stanowienia aktów prawa miejscowego. Granice regulacji materii statutowej wskazuje przywoływany art. 3 ust 1 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Granice w jakich może być kształtowany w statucie ustrój gminy określa także art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. W statucie rada gminy może więc regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, iż nie naruszają one przepisów ustaw. Użyty w treści przywołanego przepisu zwrot "w granicach ustaw" oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie możne regulacji ustawowych zmieniać ani nawet modyfikować, co także dotyczy ustrojowych relacji między organami gminy jak i organizacji czy trybu pracy tych organów. W § 16 ust. 5 i § 42 Statutu Gminy T. postanowiono, iż do udziału w sesjach rady zobowiązany jest Burmistrz łub inne wskazane przez niego osoby. W opinii organu nadzoru powyższe regulacje istotnie naruszają treść art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP, bowiem ustawa o samorządzie gminnym nie nakłada na Burmistrza obowiązku uczestniczenia w sesjach rady, jak wynika to z § 42 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T[...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy T.. Jest to jedynie uprawnienie Burmistrza jako organu przygotowującego projekty uchwał rady gminy a nie jego obowiązkiem . Ponadto zgodnie z przepisem art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223. poz. 1458 ze zm.) czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika, gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że wójt wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem żaden inny podmiot nie może dokonywać czynności w tym zakresie wobec tych osób ani wymagać od Burmistrza aby zobowiązał te podmioty do udziału w sesji, do czego prowadzi regulacja zawarta w § 16 ust. 5 Statutu Gminy T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "Ppsa", nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 §2 pkt 5 Ppsa). Według art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 Ppsa nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne" ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa , które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Ppsa – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3, § 16 ust. 5 i § 42 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy T.. Dokonując oceny powyższej uchwały należy pamiętać, że statut stanowi podstawowy, obok ustaw ustrojowych i Konstytucji, akt prawny regulujący ustrój gminy (art. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe rodzi konieczność uwzględniania przy tej kontroli - wynikającego z Konstytucji i z ustawy o samorządzie gminnym - zakresu samodzielności gminy w rozstrzyganiu spraw dotyczących jej wewnętrznego ustroju. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. (Art. 163 Konstytucji RP). Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. (Art. 164 ust. 1 Konstytucji RP). Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. (Art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. (Art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. (Art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. (Art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast w myśl art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego i odgórnych poleceń, decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Inaczej mówiąc, "samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru (zob. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, wyd. IV, str. 47). Jak to podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. K 35/05, Lex nr 257771) zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Gwarancje zasady samodzielności stanowi art. 165 ust. 2, który brzmi: "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Znajduje ona też potwierdzenie w art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. stanowiącym: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy", w związku z czym nie wymaga on odrębnej analizy. Trybunał Konstytucyjny w swej linii orzeczniczej wskazuje jednak, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki TK: z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, s. 42). Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Odnosząc się natomiast do samej kwestii podstawy prawnej podejmowania statutu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut. Ponadto w tym względzie odwołać należy się do art. 169 ust.4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Nie ulega wątpliwości, że przy uchwalaniu statutu organy stanowiące muszą działać w granicach prawa, co nie oznacza jednak że w statucie mogą normować wyłącznie, to na co wyraźnie zezwalają im przepisy. W orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnego zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. (zobacz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 18 oraz orzecznictwo tam przywołane) Pozbawienie jednostki samorządowej możliwości uzupełnienia ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji normatywnej treści (Komentarze Becka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz aut. Bogusław Banaszak k. 856). Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z ustawy (wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1868/99, LEX nr 46739). Przez ograniczenie ustawą należy jednak rozumieć nie tylko wyraźny zakaz regulowania danej kwestii ustrojowej zwarty w ustawie, ale także wprowadzanie w statucie rozwiązań sprzecznych z normami prawnymi bezwzględnie obowiązującymi. Wobec powyższego stwierdzić należy, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Zatem obejmować ona może wszelkie kwestie z zakresu ustroju jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli tylko regulacja nie będzie sprzeczna z normami ustawowymi. W orzecznictwie jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy", z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Istotne jest, że Konstytucja nie przesądza jakie to ma być upoważnienie. Również w doktrynie podnosi się, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym, samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami które ma realizować a także – a może przede wszystkim - z zasadą subsydiarności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 302/08, wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 389/08, K.Bednarzewski, P.Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 52-54 oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 19). Kontrolując na powyższym tle uchwalony w sprawie statut-Sąd uznał, że tylko regulacja zawarta w § 4 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 2 oraz w § 42 ust. 3 uzasadniała podjęcie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tej części. W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do regulacji zawartej w § 16 ust. 5 oraz w § 42 uchwały. W ocenie Sądu wbrew stanowisku Wojewody Rada miała prawo przyznania Burmistrzowi prawa zobowiązywania jego Zastępców, Sekretarza i Skarbnika, kierowników referatów Urzędu, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także pracowników Urzędu do referowania określonej sprawy i udzielania wyjaśnień na sesjach Rady (§ 16 ust. 5 uchwały). Również za zgodne z prawem Sąd uznał regulacje wskazujące, że Burmistrz uczestniczy w sesjach Rady i posiedzeniach Komisji oraz iż w przypadku swojej nieobecność, Burmistrz deleguje na sesję i posiedzenie Komisji pracownika Urzędu lub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze przede wszystkim podział władzy w gminie oraz wzajemne relacje między organami gminy. W tym miejscu wskazać należy, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Burmistrz jest organem wykonawczym gminy a jego obowiązki zostały w pierwszej kolejności określone w art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał. Przy czym wskazać należy, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż określenie "przygotowanie projektu uchwały" oznacza "zespół czynności i działań zmierzających do opracowania pisemnego dokumentu wyrażającego treść zamierzonego rozstrzygnięcia, zdolnego ze względu na swoją treść i formę do tego, aby stać się przedmiotem obrad organu samorządowego i - w razie pomyślnego głosowania - przybrać postać uchwały tego organu" (patrz A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 1999 r. s. 67). Tak ukształtowane obowiązki Burmistrza oraz kompetencje Rady Gminy w zakresie podejmowania uchwał bez wątpienia wymagają ścisłej współpracy pomiędzy organem wykonawczym, a organem uchwałodawczym. Nie ulega wątpliwości, że to autor projektu danego aktu najlepiej będzie zorientowany jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem takich, a nie innych rozwiązań. Stąd udział przedstawicieli organu wykonawczego, który przygotował dany projekt, w sesji rady na którym ma być podjęty dany akt wydaje się racjonalny i w pełni uzasadniony, a ponadto nie stoi w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych względów regulację § 16 ust. 5 oraz § 42 ust. 1 i 2 statutu Sąd uznał za zgodne z prawem. Nie można zgodzić się z Wojewodą, że powyższa regulacja sprzeczna jest z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (DzU z 2008 r. nr 223, poz. 1458). Zgodnie z tym przepisem czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika, gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że burmistrz wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do zastępcy burmistrza, sekretarza gminy, skarbnika gminy i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. O ile zgodzić należy się z Wojewodą, że Rada nie miałaby prawa powierzyć kwestii czynności z zakresu prawa pracy innym podmiotom niż Burmistrz, to jednakże w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W kwestionowanym § 16 ust. 5 uchwały Rada jedynie wskazała, że Burmistrz może, a nie musi delegować pracownika do uczestnictwa w obradach. Natomiast w § 42 ust. 2 Statutu wskazał wyłącznie, że Burmistrz w przypadku swojej nieobecności deleguje na sesję i posiedzenie Komisji pracownika Urzędu lub kierownika gminnej jednostko organizacyjnej. Zatem regulacje te w żaden sposób nie zmieniają, ani nie modyfikują postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W dalszej kolejności to do decyzji organu wykonawczego należy powierzenie pracownikom Urzędu określonych obowiązków, w tym również udziału w sesjach Rady. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska Wojewody jak również stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 369/09 , dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, zgodnie z którym takie zapisy statutu są wkroczeniem w kompetencje Burmistrza. Natomiast za nieuprawnione Sąd uznał wprowadzenie regulacji na mocy której rada w każdym przypadku może zobowiązać burmistrza do osobistej obecności podczas sesji. Co prawda żaden przepis nie zakazuje radzie gminy wprowadzenia takiej regulacji, to jednakże w ocenie Sadu powyższe pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawy o samorządzie gminnym określającymi prawa i obowiązki organów wykonawczych. W ocenie Sądu rada nie może sobie przyznać dodatkowych uprawnień mających wpływ na wykonywanie przez organ wykonawczy powierzonych mu ustawą obowiązków. Wymaganie przez Burmistrza osobistego stawiennictwa de facto może doprowadzić do sparaliżowania wykonywania przez niego obowiązków. Co prawda to do właściwości Rady należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza (art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz kontrola działalności burmistrza (art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), to jednakże wykonywanie uprawnień gminy nie może prowadzić do uniemożliwienia wykonywania obowiązków ustawowych nałożonych na inny organ. Ponadto taka regulacji przeczyłaby instytucji pełnomocnika. Rozpoznając wniesioną skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2 wraz z załącznikami nr 2 i 3 wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności powyższych zapisów stanowiło uznanie przez organ, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 1978 r. Nr 31, poz. 130 ze zm.) poprzez pominięcie procedury zaopiniowania przez ministra do spraw administracji. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art.3 ust. 3). Wyraźnie więc obowiązek zaopiniowania przez właściwego ministra został sformułowany w tym przepisie i wymóg ten nie budzi wątpliwości. Jednakże w orzecznictwie trefnie się wskazuje, że treść tego przepisu odnosić należy do konkretnego przypadku. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że cytowana wyżej treść art. 3 ustawy o odznakach i mundurach została sformułowana na mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) i obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1999 r. Powyższy akt prawny, który nowelizował ustawę o odznakach i mundurach, nie zawierał żadnych norm o charakterze intertemporalnym. Zatem obowiązek opiniowania może odnosić się jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, czyli poczynając od dnia 1 stycznia 1999 r., bowiem poprzednie regulacje nie przewidywały takiego trybu postępowania, przeciwny pogląd naruszałby zakaz działania prawa wstecz i pozostawałby w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami dotychczasowych unormowań. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1381/08, zgodnie z którym wyrażenia o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach: "mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są" powinny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów oraz ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. W przedmiotowej sprawie, co podniosła strona skarżąca, wzór herbu oraz flagi ustalony w § 4 ust. 1 i 2, a określony graficznie w załączniku nr 2 i 3 są tożsame z herbem i flagą, ujętymi w kolejnych statutach Gminy T., uchwalanymi kolejno przez Radę Miejską T.: 1/ uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 1996r. , 2/ uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 200Ir., 3/ uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2003r., 4/ uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2009r., 5/ uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. Wobec powyższego w niniejszej sprawie ustalić należy czy ustalony w § 4 ust. 1 i 2 uchwał wzór flagi i herbu jest tożsamy z herbem i flagą ustalonym w uchwale Nr [...] z dnia [...] stycznia 1996r. Porównując powyższe wzory Sąd uznał, że w odniesieniu do wzoru flagi nie doszło do zaistnienia zdarzenia materialnego, które odmiennie ukształtowałoby sytuację faktyczną i prawną odnośnie używanej przez Gminę flagi. Porównując brzmienie podejmowanych kolejno uchwał zauważyć należy, że odnośnie flagi zarówno treść poszczególnych paragrafów jak i załącznika graficznego pozostawała niezmieniona w kolejno podejmowanych uchwałach. Wobec powyższego skoro wzór flagi został ustanowiony w 1996 r., czyli w czasie kiedy wzory tego symbolu nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w konsekwencji zgodnie z prawem stał się on znakiem wyróżniającym Gminę spośród innych gmin, a wymóg zachowania trybu określonego w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach w rozpoznawanym przypadku nie znalazł zastosowania. Natomiast w odniesieniu do herbu brak jest takiej pewności. O ile treść poszczególnych paragrafu określających w kolejnych uchwałach wzór herbu począwszy od uchwały z dnia [...] stycznia 1996 r. do uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie uległ zmianie, to wątpliwości co do tożsamości tego herbu budzi brak opisu herbu na załączniku graficznym określającym wzór tego herbu. Począwszy od uchwały z dnia [...] stycznia 1996 r. na załączniku graficznym znajdował się szczegółowy opis herbu. Jednakże powyższy opis nie znalazł się na załączniku graficznym do uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powyższe nasuwa wątpliwości czy faktycznie mamy do czynienia z tożsamością wzoru. Brak szczegółowego opisu prowadzić może do zmiany któregokolwiek z elementów. Przy czym nie chodzi tu o kwestię czy będziemy mieli do czynienia z istotnymi zmianami. Nawet drobna zmiana, choćby w kolorze szafirów czy rubinów zdobiących koronę prowadzić będzie do ustalenia nowego herbu, a nie do powielania herbu ustalonego na mocy uchwały z dnia [...] stycznia 1996 r. Wobec powyższego organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność § 4 ust. 1 wraz z załącznikami nr 2 oraz § 42 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy T., orzekając tym samym niezasadnie o nieważności § 4 ust. 2 wraz z załącznikami nr i 3, § 16 ust. 5 i § 42 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie statutu Gminy T.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.