II SA/Ol 502/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Decyzją z dnia 18 września 2012 r. Wójt Gminy Ś. zezwolił "[...]", zwanej dalej "Spółką", na usunięcie 385 sztuk drzew znajdujących się na działce nr "[...]" i zobligował wnioskodawcę do uporządkowania terenu po usunięciu drzew. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. F.W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Podniósł, że kwestionowana decyzja została podjęta bez uwzględnienia, że działka nr x przeznaczona została pod zabudowę, lecz w efekcie zaniechania przebudowy linii energetycznych przez Spółkę, niemożliwe jest zagospodarowanie tej nieruchomości w powyższy sposób. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie kwestionował w trybie odwoławczym przedmiotowej decyzji, gdyż zaproponowano mu odszkodowanie w wysokości obejmującej także szkody wyrządzone w latach poprzednich. Zarzucił ponadto, że organ pierwszej instancji działał na jego szkodę, zaś Spółka nie zasiedziała służebności gruntowej do jego działki. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wnioskodawca nie wskazał przesłanki, z uwagi na zaistnienie której miałaby nastąpić eliminacja z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy Ś. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo. Dotyczy bowiem usunięcia drzew na terenie gminy Ś. Z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew wystąpiła Spółka będąca właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, to jest urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Kolegium dodało, że w obecnym stanie prawnym właściciel urządzeń nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, na której rosną drzewa. Biorąc pod uwagę stwierdzone zagrożenie dla urządzeń energetycznych - linii napowietrznych średniego napięcia 15kV, organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wydał decyzję zezwalającą na usunięcie wnioskowanych drzew. W ocenie Kolegium, zgodnie też z art. 86 ust 1 pkt 4 ustawy, odstąpiono od pobrania opłaty za usunięcie drzew, skoro zagrażały one ludziom, lub mieniu w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Stroną tego postępowania był wnioskodawca jako właściciel nieruchomości, na której rosną drzewa, lecz mimo prawidłowego doręczenia nie zaskarżył decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe, Kolegium oceniło, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto stwierdziło, że w sprawie nie zostały spełnione również pozostałe przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskodawcy, Kolegium stwierdziło, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż mają charakter roszczeń cywilno-prawnych lub odnoszą się do innych postępowań administracyjnych. Kolegium wyjaśniło ponadto, że stosownie do art. 83 ust. 7-9 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, które przysługuje od właściciela urządzeń. Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron, a w przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie, stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy F.W. wniósł o rozpatrzenie sprawy z jego udziałem. Zarzucił, że decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji rażąco narusza zasady współżycia społecznego i art. 5 Kodeksu cywilnego. Wnioskodawca stwierdził, że przesłanką stwierdzenia nieważności winien być fakt naruszenia przez Spółkę norm prawnych, poprzez bezprawne, w ocenie strony, wtargnięcie na jego działkę w dniu 13 listopada 2012 r. i dokonanie zniszczeń, w tym ogrodzenia ogrodu i wycinkę 96 drzew, na łączną kwotę 7.453.240 zł. Zarzucił ponadto, że Kolegium nie uwzględniło jego żądania uczestnictwa w rozpatrzeniu sprawy i zaniechało połączenia i wspólnego rozpoznania trzech spraw toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O., ściśle związanych z przedmiotową sprawą. Decyzją z dnia 23 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 4 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca powtórzył zarzuty sformułowane uprzednio we wniosku o wszczęcie postępowania. Organ administracji przypomniał, że przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ustalenie istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że rozpatrując wniosek odniosło się do każdej z przesłanek nieważności decyzji i uznało, że żadna z nich nie wystąpiła w sprawie, wobec czego organ uznał za zbędne ponowne przytaczanie tych samych motywów. Ponadto stwierdziło, że odwołanie się do art. 5 Kodeksu cywilnego i rzekomego naruszenia zasad współżycia społecznego nie jest skuteczne w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zasady współżycia społecznego stanowią bowiem klauzule generalne, znajdujące zastosowanie w prawie cywilnym i mają walor aksjologiczny, słusznościowy, celowościowy. Stwierdzenie nieważności dotyczy natomiast kwestii legalności decyzji administracyjnej, a nie jej zasadności społecznej. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi postępowania dowodowego, a rozprawa jest jego kwalifikowaną formą, a ponadto nie wystąpiła żadna z przesłanek nakazujących przeprowadzenie rozprawy, wymieniona w art. 89 K.p.a. W skardze, złożonej do tut. Sądu, F.W. podniósł, że Spółka uzyskała zezwolenie na wycinkę 385 drzew z jego działki i zezwolenie to nie było kwestionowane, gdyż trójstronnie ustalona wielkość odszkodowania za wycinkę drzew satysfakcjonowała wszystkie strony. Stosownie do art. 133 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie to winno zostać wypłacone skarżącemu w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu, do czego Spółka zobowiązała się przed wydaniem decyzji – zezwolenia na wycinkę drzew. Odszkodowanie nie zostało jednak skarżącemu wypłacone. Pomimo tego, Spółka wycięła 96 drzew. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącego, uzasadniały żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż to uniemożliwiłoby dalszą wycinkę i niszczenie jego nieruchomości. Skarżący zarzucił Wójtowi Gminy Ś., że wbrew obowiązkowi bezzwłocznego podjęcia czynności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji, dopiero z dniem 2 stycznia 2013 r. jego wniosek przekazał do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Natomiast Kolegium skarżący zarzucił, że rozpoznało sprawę bez jego osobistego udziału, o co wnioskował. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ ten nie rozpoznał sprawy dokładnie, obiektywnie i merytorycznie, a nadto zwlekał z załatwieniem sprawy ponad 5 miesięcy. Skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z 18 września 2012 r. i pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych organów orzekających w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2013 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 kwietnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia 18 września 2012 r. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Ponadto wymaga podkreślenia, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji powyższego, nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji. Z tego względu, kwestia sposobu wykonania decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy wskazana wyżej decyzja organu gminy dotknięta jest kwalifikowaną wadą, skutkującą obowiązkiem wyeliminowania jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Skarżący we wniosku z dnia 10 grudnia 2012 r. wskazał na pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy zezwolenia na wycinkę drzew rosnących na jego nieruchomości, istotnych - w jego ocenie -okoliczności, w tym prawa zabudowy tej nieruchomości i zaniechanie przebudowy sieci energetycznej, a także na okoliczności, które zaistniały po wydaniu tej decyzji – wycięcie części drzew rosnących na tej działce, uszkodzenie ogrodzenia i zaniechanie wypłaty odszkodowania przez Spółkę. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., że skarżący nie powołał żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Prawidłowo organ stwierdził, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Ś.z dnia 18 września 2012 r. została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, o usunięciu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości orzeka wójt, burmistrz albo prezydent. Wójt Gminy Ś. był organem właściwym rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do wydania zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr x, położonej na terenie gminy Ś. Powołany przepis stanowił podstawę prawną do wydania takiej decyzji na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sprawie nie zostało zakwestionowane, że "[...]" jest właścicielem linii energetycznej znajdującej się na powyższej działce i na jej wniosek wszczęte zostało postępowanie w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew. Wydanie zezwolenia uzasadniono faktem, że rosnące drzewa dotykały przewodów linii średniego napięcia 15 kV, stwarzając tym samym zagrożenie wystąpienia pożaru. Prawidłowo również organ pierwszej instancji odstąpił od pobrania opłaty za usunięcie drzew, powołując się na art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, brak jest też podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia 18 września 2012 r. rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Decyzja rażąco narusza więc prawo, gdy została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04, LEX nr 173113). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Nie zaistniały też w sprawie przesłanki określone w pkt. 3-7 art. 156 K.p.a. Właściwy organ przed rozpoznaniem wniosku Spółki z dnia 28 sierpnia 2012 r. nie rozstrzygał bowiem co do istoty ostateczną decyzją o zezwoleniu na usunięcie 385 drzew rosnących na działce skarżącego. Z treści decyzji z dnia 18 września 2012 r. wynika bezspornie, że prawidłowo została skierowana do stron tego postępowania, to jest Spółki i skarżącego. Nie zaistniała również przesłanka trwałej niewykonalności decyzji w dniu jej wydania. Wyjaśnić należy, że decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie, przy czym nie chodzi tu o względy finansowe, trudności techniczne czy negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji. Niewykonalność prawna ma miejsce, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Stwierdzić też należy, wbrew stanowisku skarżącego, że wykonanie decyzji z dnia 18 września 2012 r. nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Przesłanka ta obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy sytuacji, gdy karą jest zagrożone przystąpienie do jego realizacji. Do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zalicza się czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnym skarbowym i kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych, a także czyny zagrożone karami administracyjnymi, wymierzanymi przez organy administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej (np. kary pieniężne wymierzane na mocy przepisów ustaw za zanieczyszczanie środowiska morskiego, za usuwanie drzew bez zezwolenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, itp.). Kwestia sposobu wykonania uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie nie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., gdyż decyzja organu gminy nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy szczególnego przepisu, przewidującego w sposób wyraźny sankcję nieważności. Reasumując należy stwierdzić, że prawidłowo zaskarżoną decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś., gdyż nie była ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym, nie można uwzględnić zarzutu skargi, że Kolegium nie rozpoznało sprawy dogłębnie co do jej istoty. Przyznać wprawdzie należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dość lakonicznie organ wyłożył motywy podjętego rozstrzygnięcia, lecz należy wziąć pod uwagę, że decyzją tą organ podzielił w całości swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 4 kwietnia 2013 r., uzasadnienie której należy uznać za wyczerpujące. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 89 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w cytowanych przepisach, obligujących Kolegium do przeprowadzenia rozprawy. Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66). Przyznać natomiast należy, że Kolegium rozpoznało wniosek skarżącego z przekroczeniem terminów przewidzianych w art. 35 K.p.a. Naruszenie to nie stanowi jednak podstawy do uchylenia prawidłowej decyzji tego organu. Odnosząc się natomiast do wywodów dotyczących kwestii odszkodowania, jakiego skarżący domaga się za wycięte drzewa i zniszczenia na działce, podnieść należy, że w sprawie tej prowadzone jest odrębne postępowanie, pozostające bez wpływu na niniejszą sprawę. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.