II SA/Bd 1483/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy postanawia odrzucić skargę. W dniu 9 września 2013 r. do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło zażalenie A. S. z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie w terminie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] sprawy z jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010r. dotyczącej samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego do budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Wnioskujący podniósł, że PINB nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 i 36 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ani też nie wyznaczył żadnego terminu załatwienia tej sprawy. Swój "wniosek na bezczynność" skarżący uzupełnił pismem z dnia [...] października 2013r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmówił wyznaczenia Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem A. S. z dnia [...] czerwca 2010r. dotyczący sprawdzenia czy inwestor H. G. złożyła zgłoszenie o rozpoczęciu robót przyłącza kanalizacyjnego od ul. [...] do budynku przy ul. [...] w [...] wraz z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że w oparciu o własne ustalenia oraz stanowisko Dyrektora Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w [...] PINB dla Miasta [...] pismem z dnia [...] września 2010r. znak [...] udzielił stronie odpowiedzi w sprawie informując, że nie stwierdził samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego. Nadto [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowe przyłącze kanalizacyjne zostało wybudowane bez zgłoszenia zgodnie z przepisami art. 29a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że do budowy przyłącza kanalizacyjnego stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W takim przypadku przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują wydania decyzji administracyjnej, której domagał się wnioskodawca. W konsekwencji organ wyższego stopnia stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność PINB dla Miasta [...]. Organ pouczył, że postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A. S. w dniu [...] listopada 2013r., za pośrednictwem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "skargę na bezczynność – na postanowienie K-PWINB w [...] z dnia [...] października 2013r. znak [...] odmawiające wyznaczenia PINB dla Miasta [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy samowolnie wykonanego odcinka kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego na nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w [...]". Skarżący, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprecyzował, że przedmiot skargi stanowi: "bezczynność K-PINB w [...] oraz PINB dla Miasta [...]". Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1, art. 37 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz błędne zastosowanie art. 123 K.p.a. wniósł o: 1) zobowiązanie K-P WINB w [...] do wyznaczenia odpowiedniego terminu dla [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi – decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę merytorycznie, 2) zobowiązanie K-P WINB oraz PINB dla Miasta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. Na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., przewodniczący zarządził rozdzielenie skarg ujętych w ww. piśmie A. S. w ten sposób, że sprawa ze skargi na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowolnie wykonanego odcinak kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...], toczy się pod sygn. akt II SA/Bd 283/13, sprawa ze skargi na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie została zarejestrowana pod sygn. II SA/Bd 284/1, a skarga dotycząca postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013r. o odmowie wyznaczenia PINB w [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy, zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Bd 1483/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepis ten wyznacza kategorię spraw, które mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd na postawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzuca skargę. W niniejszej sprawie przedmiot skargi, po jej rozdzieleniu, stanowiło postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], mocą którego organ - na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 K.p.a. – odmówił wyznaczenia [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy przyłącza kanalizacyjnego wykonanego przez H. G. do budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie podlega tym samym jako akt organu administracji odrębnemu zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a." na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, określonym w myśl art. 36 lub przewlekłe prowadzenia postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ ten, uznając (§ 2) zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, iż w skarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo pouczył skarżącego, że postanowienie to jest ostateczne, nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ani tez skarga do sadu administracyjnego. Stanowisko, że skarga na postanowienie wydane na podstawie art. 37 K.p.a. jest niedopuszczalna dominuje także w orzecznictwie (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13 opubl. LEX nr 1273832). Wskazać należy, iż postanowienie takie (ani pozytywne dla wnioskodawcy, ani negatywne) nie rozstrzyga sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot pierwotnego żądania skierowanego do organu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Mając na uwadze ww. regulacje normatywne oraz treść wniesionej skargi należy stwierdzić, że postanowienie wydane w przedmiocie zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy przez organ administracji niższego stopnia nie podlega kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie powołanego wyżej art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść i zarzuty skargi, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły ona skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji gdy strona kwestionuje, że organ administracji nie załatwia jej sprawy indywidualnej administracyjnej w terminach przewidzianych przepisami art. 35 i 26 K.p.a., to właśnie takim środkiem zaskarżenia przewidzianym prawem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Wniesienie tego środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia, przez stronę która stwierdza, że organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle, stanowi wyczerpanie środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, które dopiero otwiera stronie drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), przez organ właściwy do załatwienia sprawy merytorycznie, czyli organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie mimo, iż skarżący błędnie utożsamia kwestię nieuznania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zasadności jego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB z bezczynnością organu wyższego stopnia, jednakże w istocie swoją skargą zatytułowaną jako "skarga na bezczynność" objął zarówno bezczynność organu pierwszej instancji, organu wyższego stopnia, jak również wskazane postanowienie KPWINB, którym organ ten nie uznała zasadności zażalenia i domówił wobec tego wyznaczenia organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Jak już wskazano, powyższe postanowienie nie może stanowić przedmiotu sadowej kontroli, co w istocie i tak nie przesądzałoby w żaden sposób o przedmiocie sprawy – czy organ pierwszej instancji pozostaje w sprawie w bezczynności czy też nie. To natomiast, czy organy zasadnie twierdzą, że sprawa stanowiąca przedmiot sporu nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, którą PINB winien rozstrzygnąć w drodze decyzji, podlegać ewentualnie będzie ocenie sądu w toku sprawy ze skargi na bezczynność tego organu (sygn. akt II SAB/Bd 284/13). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.