II SAB/Bd 283/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowolnie wykonanego odcinka kanalizacji sanitarnej postanawia odrzucić skargę. W dniu 9 września 2013 r. do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło zażalenie A. S. z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie w terminie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] sprawy z jego wniosku z dnia 19 sierpnia 2010r. dotyczącej samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego do budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Wnioskujący podniósł, że PINB nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 i 36 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ani też nie wyznaczył żadnego terminu załatwienia tej sprawy. Swój "wniosek na bezczynność" skarżący uzupełnił pismem z dnia 2 października 2013r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmówił wyznaczenia Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem A. S. z dnia [...] czerwca 2010r. dotyczący sprawdzenia czy inwestor H. G. złożyła zgłoszenie o rozpoczęciu robót przyłącza kanalizacyjnego od ul. [...] do budynku przy ul. [...] w [...] wraz z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że w oparciu o własne ustalenia oraz stanowisko Dyrektora Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w [...] PINB dla Miasta [...] pismem z dnia [...] września 2010r. znak [...] udzielił stronie odpowiedzi w sprawie informując, że nie stwierdził samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego. Nadto [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowe przyłącze kanalizacyjne zostało wybudowane bez zgłoszenia zgodnie z przepisami art. 29a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że do budowy przyłącza kanalizacyjnego stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W takim przypadku przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują wydania decyzji administracyjnej, której domagał się wnioskodawca. W konsekwencji organ wyższego stopnia stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność PINB dla Miasta [...]. Organ pouczył, że postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A. S. w dniu [...] listopada 2013r., za pośrednictwem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "skargę na bezczynność – na postanowienie K-PWINB w [...] z dnia [...] października 2013r. znak [...] odmawiające wyznaczenia PINB dla Miasta [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy samowolnie wykonanego odcinka kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego na nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w [...]". Skarżący, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprecyzował, że przedmiot skargi stanowi: "bezczynność K-PINB w [...] oraz PINB dla Miasta [...]". Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1, art. 37 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz błędne zastosowanie art. 123 K.p.a. wniósł o: 1) zobowiązanie K-P WINB w [...] do wyznaczenia odpowiedniego terminu dla [...] Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi – decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę merytorycznie, 2) zobowiązanie K-P WINB oraz PINB dla Miasta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. Na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., przewodniczący zarządził rozdzielenie skarg ujętych w ww. piśmie A. S. w ten sposób, że sprawa ze skargi na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowolnie wykonanego odcinak kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...], toczy się pod sygn. akt II SA/Bd 283/13, sprawa ze skargi na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie została zarejestrowana pod sygn. II SA/Bd 284/1, a skarga dotycząca postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013r. o odmowie wyznaczenia PINB w [...] dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy, zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Bd 1483/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Sąd odrzuca skargę, gdy z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przepis art. 1 powołanej ustawy stanowi, iż przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw precyzuje przepis art. 3 § 2 i 3 wymienionej ustawy. W art. 3 § 2 ust. 1 - 4 P.p.s.a. wyliczone zostały akty prawne, które mogą być poddawane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Są to decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 wymienionej ustawy przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów we wskazanych wyżej przypadkach. Na podstawie tego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a powołanej ustawy. Ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. szerzej A. Kabat w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 28 i n.) Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która zdaniem skarżącego polega na niewyznaczeniu terminu [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do załatwienia sprawy samowolnie wykonanego odcinka kanalizacji sanitarnej w związku z podjętym przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wydanym z trybie art. 37 § 2 k.p.a., po złożeniu przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. Wskazać należy, iż z treści ww. postanowienia organu wyższego stopnia wynika, iż uznał on zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB dla Miasta [...] za nieuzasadnione. Stwierdził przy tym, że sprawa budowy przyłącza kanalizacyjnego nie podlega załatwieniu przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji administracyjnej, a w sprawie wniosku organ pierwszej instancji udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi. Abstrahując w tej sprawie od oceny zasadności powyższych twierdzeń [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazać należy, iż skarżący błędnie interpretuje obowiązek organu wyższego stopnia przy rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 K.p.a. Bezczynność, którą skarżący zarzuca [...] [...] Inspektorów nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 8 P.p.s.a. tj. nie jest bezczynnością organu w sprawie, w której organ ten jest właściwy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia na danym etapie sprawy, poprzez wydanie decyzji lub postanowień określonych w pkt 1-3 oraz nie jest bezczynnością organu w sprawie, w której mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy. Zgodnie z przepisem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a." na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, określonym w myśl art. 36 lub przewlekłe prowadzenia postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ ten, uznając (§ 2) zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie kończy postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani nie służy na nie zażalenie, tak jak wymaga przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zatem również nie przysługuje skarga na bezczynność organu wyższego stopnia polegającą na nieuwzględnieniu zażalenia skarżącego i podjęcie postanowienia wydanego w trybie art. 37 K.p.a., Dlatego też należy uznać, iż wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Z przedstawionych wyżej przepisów prawa oraz z art. 141 § 1 K.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie służą żadne środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, zatem nie przysługuje również skarga na bezczynność organu polegającą na nieuwzględnieniu przez KPWINB w [...] żądania strony. Marginalnie wskazać można, że nie jest wykluczone wniesienie skargi na bezczynność organu wyższego stopnia w sytuacji, kiedy w przewidzianym przepisami prawa terminie nie załatwia on sprawy, na danym jej etapie, np. nie rozstrzyga sprawy i nie wydaje decyzji w trybie odwoławczym, albo, gdyby organ wyższego stopnia we właściwym terminie nie rozpoznał zażalenia strony wniesionego w trybie art. 37 K.p.a., czego wszakże skarżący nie zarzuca. Nadto w takiej sytuacji, przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu wyższego stopnia, strona musiałaby wyczerpać tryb zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia nad tym organem, zgodnie z wymogami art. 52 P.p.s.a. Analiza treści skargi wskazuje jednakże, że w istocie A. S. skarży bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010r., przez którą rozumie także, w jego ocenie, niewłaściwe działanie organu wyższego stopnia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (brak podjęcia oczekiwanego rozstrzygnięcia w postaci zobowiązania organu do wydania decyzji). Podkreślenia w okolicznościach sprawy wymaga, iż sprawa przedmiotowej bezczynności w jej całokształcie podlegać będzie rozpoznaniu w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SAB/Bd 284/13. Z uwagi na dyspozycję art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.