II OSK 839/14

Dnia 3 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/13 w sprawie ze skargi A. B. i K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1688/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. B. i K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Powiatu M. pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej Nr P [...] – odcinek od km 0+000,00 do km 5+837,00, na działkach o nr ew. [...] w obrębie M., [...] w obrębie N., [...] w obrębie S., [...] w obrębie S.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB wskazał, że inwestor przedstawił wszystkie wymagane prawem dokumenty; inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z decyzją środowiskową; ponadto działka nr [...] ma zapewniony dostęp do przedmiotowej drogi przez zjazd publiczny o szerokości 5 m zlokalizowany na działce nr [...]; pozwolenie na budowę nie zawiera żadnych wad z art. 156 § 1 K.p.a. Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB, jako wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ GINB odmiennie niż Wojewoda ocenił charakter ww. zjazdu jako publiczny. Sąd wskazał, że skarżący podnosili, że przedmiotowy zjazd został odmiennie zaprojektowany niż wynika to z planu miejscowego (gospodarczy zamiast publicznego). Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku ponownego rozpoznania sprawy ustalił, że na dzień wydania pozwolenia na budowę ww. zjazd nie posiadał statusu zjazdu publicznego, a art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w przypadku budowy lub przebudowy drogi nie nakładał na zarządcę drogi obowiązku przebudowy zjazdu o parametrach odmiennych od dotychczasowych. Dlatego inwestor nie miał obowiązku uzgodnienia rozmiarów zjazdu z odwołującymi się. Ponadto przedmiotowy zjazd spełnia wymogi przewidziane dla zjazdu indywidualnego, tym samym żądanie odwołujących, aby zaplanowana przebudowa drogi przewidywała zmianę zjazdu indywidualnego na publiczny jest bezpodstawne. Analiza materiału dowodowego nie wykazała również, że zaprojektowany zjazd na działkę nr ew. [...] jest niezgodny z planem miejscowym. Działka nr [...] w części położona jest na obszarze (6KZDZ) zaliczonym do drogi klasy technicznej, a w pozostałej części jest położona na obszarze (1KU) – stacje paliw. Nie został więc ograniczony dostęp do drogi publicznej. Ponadto GINB wskazał, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych umożliwia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu uzyskanie pozwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu tak aby dostosować zajazd do swoich potrzeb (rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr [...]). Bez znaczenia jest fakt, że na sąsiedniej działce nr ew. [...] zostały wykonane zjazdy o innych rozmiarach. Z dokumentacji projektowej niewątpliwie wynika, że działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], jak również bezsporny jest fakt, że skarżącym przysługuje prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...]. W ocenie organu wobec dokonanych ustaleń weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. i A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1688/13, oddalając skargę wskazał, że skarżący jako użytkownicy wieczyści działki nr [...] posiadają prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], na której zlokalizowany jest zjazd z drogi publicznej. Zjazd ten nie posiadał jednak statusu zjazdu publicznego. W związku z tym inwestor nie miał obowiązku uzgodnienia rozmiarów zjazdu ze skarżącym. Ponadto, zaprojektowany zjazd na działkę nr ew. [...] jest zgodny z planem miejscowym. Realizacja omawianej inwestycji z uwagi na rodzaj przewidzianych robót nie ma także wpływu na jakiekolwiek ograniczenie dostępu do działki nr ew. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych skarżący mogą uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu lub przebudowę. Z dokumentacji projektowej niewątpliwie wynika, że działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ew. [...], jak również bezsporny jest fakt, że skarżącym przysługuje prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...]. Przeznaczenie działki pod obiekt jakim jest stacja paliw, czy też inne obiekty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, mając na uwadze stan faktyczny rozpatrywanej sprawy oraz przywołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych, nie są okolicznością, która powoduje powstanie po stronie zarządcy drogi obowiązku dostosowania kategorii zjazdu do rodzaju działalności prowadzonej na nieruchomościach położonych przy przebudowywanej drodze. W ocenie Sądu, prawidłowa jest ocena organu, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym – nieważnościowym organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bada jedynie czy objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. B., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo ujawnienia w toku postępowania toczącego się przed Sądem braków w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, stanowiących wyczerpującą podstawę do uchylenia decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna zupełnie pomija, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądów administracyjnych nie jest to czy decyzja o pozwoleniu na budowę ma jakiekolwiek wady prawne. Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB wydana w trybie stwierdzenia nieważności, w którym następuje zbadanie czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie wystarczy zatem wskazanie, że GINB nie uwzględnił interesu społecznego. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagało to zatem wykazania, że braki decyzji dotyczące nieuwzględnienia interesu społecznego były nośnikiem rażącego naruszenia prawa, a więc przywołania konkretnej normy prawnej i wykazania, że doszło do jej rażącego naruszenia przez organ administracyjny przy wydaniu decyzji. Spośród norm prawa materialnego w podstawie skargi kasacyjnej wskazano na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi przez zarządcę nie miał zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem innej zakresowo sprawy, bo udzielenia zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu przez zarządcę drogi. Jest to więc inne postępowanie niż to, w którym starosta udziela pozwolenia na budowę drogi w trybie ustawy – Prawo budowlane. Przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi dla zarządcy drogi przepis ten nie miał zastosowania. Nie mogło zatem dojść do jego naruszenia, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto na gruncie ustawy o drogach publicznych strona skarżąca kasacyjnie błędnie pojmuje istotę interesu społecznego. W przypadku dróg publicznych interes społeczny polega na zapewnieniu odpowiednich warunków technicznych drogi, tak aby zmaksymalizować bezpieczeństwo na tych drogach w ramach tzw. "ochrony drogi". Temu powinny czynić zadość wymagania techniczne dotyczące zjazdu. Przepisy ustawy o drogach publicznych mają właśnie służyć realizacji tak rozumianego interesu społecznego, który w żadnym wypadku nie polega na zapewnieniu dostępności do nieruchomości klientom konkretnego podmiotu gospodarczego. Strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzut skargi kasacyjnej powinna zatem wykazać, że istnienie zjazdu publicznego w konkretnym miejscu jest możliwe celem utrzymania na drodze publicznej bezpieczeństwa ruchu. Tego jednak nie czyni, zaś buduje argumentację wokół tezy z komentarza, zgodnie z którą "w przypadku gdyby okazało się, że indywidualny interes osoby ubiegającej się o utrzymanie zjazdu z drogi publicznej pozostawał w sprzeczności z interesem społecznym, zarządca drogi nie ma podstaw do podjęcia pozytywnej dla ubiegającego się decyzji w tym przedmiocie". Teza ta przeczy temu jakoby doszło w niniejszej sprawie do naruszenia interesu społecznego w wyniku rażącego naruszenia prawa. Teza ta mówi właśnie o tym, że z uwagi na interes społeczny może nastąpić nieuwzględnienie interesu prawnego indywidualnego podmiotu w domaganiu się budowy zjazdu z drogi publicznej. Ponadto z przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym z art. 29 ust. 2 tej ustawy, nie wynika aby zarządca drogi był obowiązany do zapewnienia dostępu do nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami podmiotu wykonującego tam działalność gospodarczą. To konkretny przedsiębiorca powinien poczynić takie starania prawne aby zapewnić dostęp do nieruchomości klientom zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. W tym celu powinien zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wystąpić ze stosownym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu. Wskazania wymaga, że aby w ogóle można było mówić w związku z przebudową drogi publicznej o naruszeniu interesu prawnego podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą, konieczne jest wykazanie, że dotychczas istniejący zjazd miał charakter zjazdu publicznego. Z uwagi na treść § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Zatem to zarządca drogi określa czy dany zjazd ma charakter zjazdu publicznego. W tym celu GINB ustalił, że przedmiotowy zjazd przed przebudową drogi nie posiadał takiego charakteru. Nie kwestionuje tego także strona skarżąca kasacyjnie, która sama w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przyznaje, że mamy do czynienia ze zjazdem prywatnym, a decyzja o pozwoleniu na budowę drogi powinna uwzględniać modyfikację tego zjazdu na zjazd publiczny. Takie ustalenia co do charakteru prawnego przedmiotowego zjazdu mają zaś znaczenie dla zakresu wykonywanego przez stronę skarżącą kasacyjnie prawa przechodu i przejazdu przez działkę, na której zlokalizowany jest zjazd z drogi publicznej. Podmiot występujący z konkretnym żądaniem o przebudowę zjazdu powinien wykazać, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, który uprawnia go do żądania urządzenia zjazdu o odpowiednich parametrach. Skoro strona skarżąca kasacyjnie posiada służebność przechodu i przejazdu przez nieruchomość, na której usytuowany jest zjazd, to uzyskując prawo przechodu i przejazdu przez sąsiednią nieruchomość musiała uwzględnić charakter prawny przedmiotowego zjazdu. Ex lege służebność gruntowa (art. 145 i art. 285-305 K.c.) polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie uprawnia właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, do domagania się od zarządcy drogi przebudowy zjazdu. W tym zakresie taka służebność nie daje podstawy do stwierdzenia interesu prawnego, a jedynie faktycznego. Ten ostatni nie może być podstawą żądania przebudowy zjazdu, ponieważ podmiot któremu przysługuje prawo przechodu i przejazdu nie posiada prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Legitymizacja takiego żądania wymaga uprzednio uzyskania stosownej zgody właściciela działki. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że taką zgodę uzyskała. Z powyższego wywodu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie posiada wyłączenie interes faktyczny w domaganiu się przebudowy zjazdu prywatnego na publiczny. Ponadto za tym żądaniem nie kryje się interes społeczny, a wyłącznie indywidualny interes strony skarżącej kasacyjne nakierowany na pozyskanie klientów. Realizacja tego drugiego nie należy do zarządcy drogi lecz od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Zarządca drogi powołany jest do innych celów (art. 20 ustawy o drogach publicznych), które dotyczą funkcjonowania drogi, a nie konkretnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Owszem starosta, wydając pozwolenie na budowę w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, powinien uwzględnić "uzasadnione interesy osób trzecich". Ten jednak wymóg związany jest z interesem prawnym, którego istnienia – a tym samym i naruszenia – skarga kasacyjna nie wykazała. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się bowiem na interesie faktycznym, tj. prowadzonej działalności gospodarczej, a nie na przywołaniu konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej ewentualne źródło interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie. Nie podważono zatem skutecznie stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którą prawidłowa jest ocena GINB, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z tych względów, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.