II OSK 1196/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1792/13 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1792/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Starosta Ełcki decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] "E." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Zakładu [...] w S. k. Ełku na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. K. O. wnioskiem z dnia 11 stycznia 2013 r., uzupełnionym pismami z dnia 13 lutego 2013 r. i 12 marca 2013 r. zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ełckiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] wskazując, że jest ona obarczona wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu jej w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została stwierdzona ze skutkiem ex tunc prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku stwierdził nieważność ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] "E." Sp. z o.o. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że organ II instancji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ełckiego z [...] października 2010 r. jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu i mając powyższe na uwadze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że skierowanie do organu administracji publicznej żądania, które dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (sprawy tożsamej) może stanowić podstawę umorzenia postępowania. Co do zasady o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Jednakże przy badaniu tożsamość spraw mających za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przesłanka podmiotowa nie ma zastosowania. Wynika to ze szczególnego charakteru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W ramach powyższego postępowania organ bada jedynie, czy decyzja poddawana kontroli nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. organ nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach stron postępowania. Dla ustalenia czy sprawa, dotycząca stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej była już przez organ rozstrzygana znaczenie ma jedynie ustalenie czy dana decyzja była już kontrolowana pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Nie ma natomiast znaczenia na czyj wniosek taka kontrola została przeprowadzona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy Sąd wskazał, że decyzja Starosty Ełckiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym przez organy nadzorcze I i II instancji. Na skutek wniosku E. i I. K. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ełckiego z dnia [...] października 2010 r. złożył K. O. Nie ulega wątpliwości, że zachodzi tożsamość spraw prowadzonych na podstawie wskazanych wyżej wniosków, które dotyczyły stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Stanowisko skarżącego, zgodnie z którym uznaniu tożsamości obu spraw sprzeciwia się nie spełnienie przesłanki podmiotowej nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżącemu, który nie brał udziału w postępowaniu z wniosku E. i I. K. przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania nieważnościowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem powyższy przepis nie stanowił podstawy, wydanego przez organ II instancji, rozstrzygnięcia. Co prawda organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał wskazany wyżej przepis, jednakże nie orzekał na jego podstawie. Organ II instancji nie stwierdzał nieważności żadnego aktu administracyjnego, a jedynie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Zarzut naruszenia zasady związania oceną prawną wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 13 listopada 2012 r. w składzie 7 sędziów sygn. akt I OPS 2/12 nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem na gruncie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stanowisko zawarte w uchwale nie ma zastosowania bowiem odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego, dlatego nie ma potrzeby rozważania słuszności wyrażonego w niej poglądu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja Starosty Ełckiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. była już przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym zakończonym wydaniem ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2011 r. Zasadnym więc jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż kolejne postępowanie toczące się w tej samej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe i niedopuszczalne. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. K. O. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł: 1) na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) – naruszeniu przepisów postępowania uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchybienie wymogom wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie; w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, dlaczego przy badaniu tożsamości spraw mających za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie wziął pod uwagę przesłanki podmiotowej, stwierdzając jedynie, że nie ma ona zastosowania; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął stanowisko sprzeczne z bogatym dorobkiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przesłanek tożsamości spraw, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie uzasadniając i nie wyjaśniając podstaw swojego rozstrzygnięcia; wykorzystanie dorobku orzeczniczego NSA nie pozwoliłoby zatem na oddalenie skargi; b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – poprzez naruszenie zasady związania oceną prawną i odmowę zastosowania na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12; 2) na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym i uznanie, że żądanie skarżącego dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (sprawy tożsamej) ze względu na fakt uprzedniego prowadzenia na wniosek osób trzecich postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym skarżący nie brał udziału i nie był jego stroną, przy dowolnym i gołosłownym przyjęciu założenia, że przy badaniu tożsamości spraw mających za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przesłanka podmiotowa nie ma zastosowania, 3) na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że dla oceny tożsamości spraw w rozumieniu tego przepisu, w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przesłanka podmiotowa – tożsamości stron – nie ma zastosowania. Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo [...] "E." Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 156 § 1 pkt 3 "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Na sprawę administracyjną składają się elementy przedmiotowe oraz elementy podmiotowe. W zakresie elementu podmiotowego sprawy administracyjnej wchodzi aspekt materialnoprawny: decyzja jest wynikiem autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, w wyniku której następuje przyznanie jednostce uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Aspekt materialny przesądza o przyznaniu jednostce statusu strony w postępowaniu oraz wyprowadzenia kwalifikowanej wadliwości procesowej, jeżeli organ nie zapewnił tej jednostce czynnego udziału w postępowaniu w sprawie. Inicjatywa żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia braku tożsamości sprawy administracyjnej. Przesadzające znaczenie ma przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie kto wystąpił z żądaniem rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostek mających w sprawie interes prawny powoduje skutek wobec tych jednostek niezależnie czy z ich inicjatywy zostało wszczęte postępowanie. Decyzja taka jeżeli nie zapewniono tym jednostkom prawa do obrony w postępowaniu jest dotknięte wadą procesową, która otwiera możliwość żądania wznowienia postępowania w sprawie. W sprawie prowadzonej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji: decyzji Starosty Ełckiego z [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu [...] "E." Sp. z o.o. Zakładu [...] w S. (etap I), o tożsamości sprawy przesądza przedmiot rozstrzygnięcia decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, a nie kto wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to szczególne znaczenie gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oparte jest na tożsamej przesłance zastosowania sankcji nieważności, a zatem w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu odmowy stwierdzenia nieważności i nowym żądaniu stwierdzenia nieważności opartych na przesłance rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności objęta jest domniemaniem prawidłowości decyzji, co ma tę konsekwencję prawną, że obowiązuje w obrocie prawnym, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) dopóty dopóki nie zostanie z tego obrotu prawnego wyeliminowana przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności w trybie uregulowanym przepisami prawa. Zarzut zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz postawiony jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie jest zasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a." Prawidłowo Sąd wywiódł, że uchwała ta nie ma zastosowania w sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a uchwała dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego dla mocy obowiązującej decyzji. Zastosowanie ma regulacja art. 147 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowi "Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym". Uchwała z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 nie miała zastosowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.