VII SA/Wa 1792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) - dalej zwanej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: K. O. wnioskiem z dnia 11.01.2013 r., uzupełnionym pismami z dnia 13.02.2013 r. i 12.03.2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r., nr [...] wskazując, że jest ona obarczona wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu jej w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została stwierdzona ze skutkiem ex tunc prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt.2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 §1 k.p.a., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Starosta [...] decyzją z dnia [...].10.2010 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w [...]k/[...]na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. K. O. jest właścicielem działki o nr ew. [...] w [...]. Wymieniona działka sąsiaduje z działką inwestycyjną o nr [...], która w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...]objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy [...] dla zadania pn. "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem odpadów w [...] k. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2012 r., poz. [...]. W wskazanym wyżej planie działka o nr ew. [...] została oznaczona symbolami [...] (tereny przeznaczone do zalesienia) i [...] (tereny użytkowane rolniczo). Ograniczenia w jej zagospodarowaniu opisane zostały w części tekstowej wymienionego planu - w § 30 i § 36. Tym samym przedmiotowa działka znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej wyżej inwestycji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 375/11 wskazana wyżej uchwała Rady Gminy [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Przystępując do zastosowania przepisów prawa organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny, weryfikuje ostateczną decyzję z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych enumeratywnie w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. Podstawą oceny legalności decyzji jest stan prawny i faktyczny, istniejący w dacie jej wydania. Następnie, analizując przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Organ wskazał, że do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu - art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11 wskazał, że fakt stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy [...] dla zadania pn. "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych wraz ze składowiskiem Odpadów w [...] k. [...]" uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydanej w oparciu o ten plan. Organ wskazał, że rozstrzygając wniosek K. O. miał na uwadze również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której zawarto tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. Na skutek odwołania złożonego przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r., nr [...] była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym przez organy nadzorcze I i II instancji. Wojewoda [...], działając na wniosek E. i I. K., decyzją z dnia [...].09.2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora - Przedsiębiorstwa [...]"[...]" Sp. z o.o. - decyzją z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], utrzymał ją w mocy. Skarga I. K. i E. K. na decyzję organu II instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/12 została oddalona. Następnie organ wskazał, że w świetle powyższych nowych ustaleń faktycznych w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych zachodzi między innymi w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy aktu administracyjnego poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej. Następnie organ wskazał, że organ pierwszej instancji, nie zbadał kwestii dopuszczlaności postępowania, czym naruszył przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], zamiast odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych). Mając na uwadze powyższe organ postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę [...] uznał za nieprawidłowe i tym samym uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz postępowanie umorzył. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. O. (dalej zwany skarżącym), zaskarżonej decyzji, zarzucając: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że przeprowadzenie przez Wojewodę [...] postępowanie nieważnościowe było niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty [...] nr [...] była już przedmiotem wcześniejszego postępowania nieważnościowego z udziałem innych stron, pomimo tego, że w tym wcześniejszym postępowaniu skarżący nie brał udziału i nie był jego stroną, a zatem nie istniała tożsamość podmiotowo-przedmiotowa sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., 2) naruszenie zasady związania oceną prawną wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 13 listopada 2012 r. w składzie 7 sędziów sygn. akt I OPS 2/12 poprzez: a) niezastosowanie ustalonej przez NSA wykładni prawnej skutków stwierdzenia nieważności aktu, na podstawie którego została wydana decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym, b) powoływanie się na fakt uprzedniej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w innym postępowaniu - o czym mowa w pkt 1) zarzutów - z pominięciem zmiany okoliczności prawnych sprawy spowodowanych wydaniem przez NSA w/w uchwały, modyfikujących rozważaną poprzednio podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona. Organ II instancji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r. jako bezprzedmiotowe podlega umorzenie i majac na uwadze powyższe na podstawie art 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że skierowanie do organu administracji publicznej żądania, które dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (sprawy tożsamej) może stanowić podstawę umorzenia postępowania. Co do zasady o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 1036/12). Jednakże przy badaniu tożsamość spraw mających za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przesłanka podmiotowa nie ma zastosowania. Wynika to ze szczególnego charakteru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W ramach powyższego postępowania organ bada jedynie, czy decyzja poddawana kontroli nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. organ nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach stron postępowania. Dla ustalenia czy sprawa, dotycząca stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej była już przez organ rozstrzygana znaczenie ma jedynie ustalenie czy dana decyzja była już kontrolowana pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Nie ma natomiast znaczenia na czyj wniosek taka kontrola została przeprowadzona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r., nr [...] była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym przez organy nadzorcze I i II instancji. Na skutek wniosku E. i I. K. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...].09.2011 r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie wniosek o stwierdzenie nieważnosci decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r. złożył K. O.. Nie ulega wątpliwości, że zachodzi tożsamość spraw prowadzonych na podstawie wskazanych wyżej wniosków, które dotyczyły stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Stanowisko skarżącego zgodnie z którym uznaniu tożsamości obu spraw sprzeciwia się nie spełnienie przesłanki podmiotowej nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżącemu, który nie brał udziału w postępowaniu z wniosku E. i I. K. przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania nieważnościowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem powyższy przepis nie stanowił podstawy, wydanego przez organ II instancji, rozstrzygnięcia. Co prawda organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał wskazany wyżej przepis, jednakże nie orzekał na jego podstawie. Organ II instancji nie stwierdzał nieważności żadnego aktu administracyjnego, a jedynie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Zarzut naruszenia zasady związania oceną prawną wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 13 listopada 2012 r. w składzie 7 sędziów sygn. akt I OPS 2/12 nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem na gruncie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stanowisko zawarte w niniejszej uchwale nie ma zastosowania bowiem odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego, dlatego nie ma potrzeby rozważania słuszności wyrażonego w niej poglądu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]. 10 2010r. była już przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym zakończonym wydaniem ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2011r. Zasadnym więc jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż kolejne postępowanie toczące się w tej samej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe i niedopuszczalne. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.